Transformación Educativa en Chile: Objetivos, Pilares y Logros

La Reforma Educativa en Chile: Un Proceso de Transformación Integral

Dentro de las transformaciones iniciadas en una primera fase, en el llamado proyecto Montegrande (programa piloto que traería los cambios de currículos), se establecieron, como nuevo ingrediente en la reforma de currículos, los llamados objetivos transversales. Estos debían ser perseguidos por todas las asignaturas y apuntaban, principalmente, a la formación ética, el crecimiento y autoafirmación personal, a la persona y su entorno, y al desarrollo del pensamiento.

Estos objetivos debían cruzar todas las asignaturas y ser el pilar reflexivo que impulsara todo lo demás. Los objetivos transversales debían ser la estructura en la que se debían disponer los demás cambios, para la formación de un tipo de competencia inicial: un cierto tipo de conciencia y de práctica para el nuevo mundo. Un conjunto de destrezas para la adaptación a un entorno cambiante, que requiere altas cuotas de creatividad y capacidad selectiva. Estos objetivos, por lo tanto, debían tener la difícil misión de generar una conciencia autónoma capaz de tomar decisiones, de aperturas inesperadas, y de una alta cuota de proactividad.

Contexto y Objetivos de la Reforma

Llamamos reforma educacional en Chile al amplio proceso impulsado por los gobiernos de la Concertación¹ en vistas a transformar los marcos de la educación y adaptarlos a la actual situación mundial. La reforma es un intento de integrar y llevar a la ciudadanía a participar de un nuevo entorno, caracterizado por la competitividad y la alta eficiencia productiva. La modernidad compleja requiere de nuevos enfoques y perfiles diferentes, para asegurar competencias mínimas al momento de insertarse en una perspectiva de globalidad.

La reforma educacional en Chile buscaba tres objetivos generales: la actualización de los programas y contenidos que permanecían sin cambios desde la década de los ochenta, mejorar la calidad de la educación en Chile, y lograr un mejor acceso y descentralización del proceso educativo. El principal desafío debía ser, una vez logrados altos índices de cobertura en los años noventa, asegurar nuevos aspectos como un currículo adecuado en el desempeño que planteaba la sociedad de la información. Y en este sentido, lograr altos índices en la calidad del proceso educativo en su conjunto.

Generalmente se habla de la reforma de la educación en Chile destacando el cambio de los currículos iniciado durante el gobierno de Eduardo Frei el año 1996. Pero el proceso de reforma es un poco más amplio y se orientó con anterioridad a mejorar la brecha estructural, y el acceso deficiente de numerosas partes del país. La reforma en la calidad debía, por lo tanto, estar situada sobre bases sólidas de carácter estructural, sobre una cierta base más o menos igualitaria en las condiciones en que debía tener lugar la educación.

Los Cuatro Pilares de la Educación

1. Programas de Mejoramiento e Innovación Pedagógica

Incluye todos los programas que se han ido incorporando en el tiempo para dotar a los colegios de medios pedagógicos y promover la innovación, tales como la entrega de textos y otros materiales y el conjunto de iniciativas de los programas MECE enunciados anteriormente. A ellos se agrega el Proyecto Montegrande, que crea una red de liceos de primer nivel que irían anticipando la reforma educacional, para extenderse luego al resto del país.

2. Desarrollo Profesional de los Docentes

Ninguna reforma educacional tendrá éxito si no contempla un apoyo decidido a los maestros. Esta reforma contempla llevar adelante un mejoramiento en sus condiciones de trabajo y en la preparación, tanto de los docentes en ejercicio como de aquellos que se encuentran en su formación inicial.

En Chile, el 95% de los educadores cuenta con estudios especializados: el 78% se tituló en universidades e institutos profesionales y el 17% proviene de la formación normalista. El promedio de edad es de 43 años; un 12% tiene menos de 30 y un 11%, más de 55 años. La gran mayoría —el 70%— son mujeres.

El mejoramiento de rentas ha sido gradual pero sistemático y considerable. Además, ha incorporado formas innovadoras de incentivar a los que obtienen mejores resultados, entre las cuales cabe destacar las siguientes:

a) Mejoramiento de las Condiciones de Trabajo

• Asignación por desempeño destacado. Se trata de una bonificación trimestral a los docentes de la cuarta parte de los colegios que obtuvieron mejores resultados, en reconocimiento al trabajo de los equipos docentes que consiguen que las escuelas funcionen bien y que los alumnos aprendan mejor.
• A fin de determinar qué establecimientos merecen esta asignación, se creó el Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño de los Establecimientos Educacionales Subvencionados (SNED), que se aplica cada dos años a todas las escuelas, colegios y liceos subvencionados. Para que este proceso sea equitativo se realizan comparaciones entre escuelas similares.
• Primeramente, los establecimientos son divididos en grupos homogéneos según la vulnerabilidad socioeconómica de los alumnos, el nivel y modalidad de enseñanza, el tamaño de la escuela y si está ubicada o no en zona rural. Enseguida, se comparan los colegios al interior de cada grupo; es decir, sólo aquellos establecimientos de características semejantes. Finalmente, se ponderan seis indicadores: efectividad, superación, iniciativa, mejoramiento de las condiciones de trabajo docente, igualdad de oportunidades e integración de profesores y apoderados. No sólo se toma en cuenta el nivel logrado en comparación con el resto del grupo, sino especialmente el progreso obtenido en todos los indicadores.
• Este sistema de medición se ha ido perfeccionando para hacerlo cada vez más objetivo y premiar así los resultados más importantes que se ha querido alcanzar en los establecimientos educacionales. A su vez, el monto de la asignación por desempeño notable se ha ido acrecentando.
• Asignación por desempeño difícil. Esta asignación se propone recompensar a aquellos educadores que trabajan en lugares denominados “de desempeño difícil”, debido a su ubicación geográfica (dificultades de acceso, clima particularmente adverso, entre otras), marginalidad, extrema pobreza, inseguridad del medio urbano u otras características análogas. Consiste en un porcentaje variable de la renta base nacional, con un tope de hasta un 30% de ella. Cada dos años, en cada región se determina cuánto corresponde a cada establecimiento.
• Las regiones distribuyen entre sus respectivos colegios y liceos un monto acotado de recursos, con especial atención en aquellos que más necesitan este estímulo.
• Premios a la excelencia docente. Como otra manera de reconocer la trascendencia de la labor de los maestros, en 1997 se convocó por primera vez a todos los colegios, escuelas y liceos del país a que eligieran, de entre sus profesores, a quien quisieran distinguir por la excelencia de su labor formadora. La idea no ha sido que el MINEDUC, el gobierno o las municipalidades seleccionen; cada establecimiento tiene que hacerlo. Es un galardón significativo que, además de la distinción que encierra, recompensa con un monto económico importante: más de 10 meses de la remuneración promedio de 1999.

b) Perfeccionamiento Docente

En este plano la reforma contempla un amplio y variado espectro de iniciativas, entre las que se cuentan las siguientes:

• Perfeccionamiento fundamental. La introducción de los nuevos programas de estudio ha sido precedida por los llamados cursos de perfeccionamiento fundamental. El objetivo es que todos los maestros puedan prepararse para la puesta en marcha del nuevo currículum. Se han ofrecido cursos de instalación y de profundización en algunas materias especialmente requeridas por los educadores, y cursos especiales para directivos.
• En colaboración con las universidades y otras entidades académicas acreditadas, el MINEDUC ha ofrecido este perfeccionamiento en forma gratuita. Las clases respectivas se realizan durante el verano y se complementan con diversas acciones que los maestros deben llevar a cabo en sus propias escuelas durante el año.
• Pasantías y estudios de diplomado. Prácticamente para todas las iniciativas de la reforma se ofrecen becas de perfeccionamiento, pero probablemente la acción más novedosa ha sido la de los cursos en el extranjero. El programa, creado en 1996, incluye pasantías y cursos de diplomado (según si duran dos o cinco meses), y ha contribuido a internacionalizar profesionalmente a nuestros profesores y nuestra educación.
• Enlaces. La capacitación de los docentes es fundamental para el uso de la informática como herramienta pedagógica. Para ello se creó la Red de Asistencia Técnica, conformada por 30 instituciones universitarias, que ofrece capacitación a 20 profesores de cada escuela que ingresa al proyecto. Este perfeccionamiento se realiza en el mismo colegio y comprende dos etapas anuales con una duración, en total, de 92 horas presenciales. En los últimos cuatro años, más de 55 mil docentes completaron este aprendizaje.
• Programa de Fortalecimiento de la Formación Inicial Docente. Con el propósito de lograr una mayor calidad en los estudios superiores de los futuros maestros, se creó un programa especial de becas para aquellos jóvenes talentosos que ingresan a estudiar pedagogía y un fondo de recursos concursables orientado a universidades e institutos para financiar proyectos de mejoramiento de la formación pedagógica cuyo desarrollo abarque un período de cuatro años. Se han habilitado redes de trabajo entre las instituciones y generado nuevos lazos con el sistema educativo y sus escuelas; asimismo, se ha mejorado la infraestructura de las facultades de educación y de sus bibliotecas, y profundizado el aprovechamiento de los multimedia.

En los últimos tres años se aprecia un aumento de los postulantes a las carreras pedagógicas, quienes además presentan mejores antecedentes académicos que en años anteriores. Ello constituye una clara demostración de cómo el conjunto de iniciativas de la reforma, incluida la mayor prioridad alcanzada por la educación en la agenda pública, ha logrado revertir la grave tendencia de los años previos. Cada vez más jóvenes talentosos descubren la vocación docente.

3. Reforma Curricular

Tres son las aspiraciones primordiales de esta reforma.

• Primero, actualizar los objetivos y contenidos de la educación básica y media, considerando que los planes y programas vigentes habían sido elaborados a principios de los años ochenta.
• En segundo término, impulsar una educación de calidad que incorpore los avances más recientes en pedagogía.
• En tercer lugar, cumplir con las disposiciones de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza que, junto con formalizar las metas generales y los perfiles de egreso de ambos ciclos, estipuló un nuevo procedimiento basado en la descentralización para idear el currículum escolar. Esto significa que los colegios disponen de amplios rangos de libertad en la definición de sus propios planes y programas de estudios.

La reforma curricular contempla dos etapas. Inicialmente se necesitaba acordar un marco global y, luego, elaborar los programas de estudio. El marco general debía incorporar ciertos objetivos transversales, referidos a la formación ética, al crecimiento y la autoafirmación personal, a la persona y su entorno, y al desarrollo del pensamiento.

El marco curricular para la enseñanza básica se aprobó a principios de 1996 y posteriormente se elaboraron los programas de estudios para primero y segundo básicos, que comenzaron a operar al año siguiente. Asimismo, se aprobó el nuevo marco curricular para la enseñanza media, cuyos programas se aplicaron a partir de 1999. En el año 2002 todos los niveles contarán con nuevos programas de estudio.

Como se ha señalado, la aplicación del cambio curricular requiere la capacitación docente y la renovación de los textos escolares.

En el caso del nivel preescolar, también se están elaborando nuevas bases para las actividades con los párvulos, de tal modo que en el año 2002 entrará en vigencia un nuevo currículum que reemplazará al aplicado por más de tres décadas.

Cabe destacar la forma participativa y a la vez altamente profesional con que se ha elaborado el nuevo currículum, lo que constituye una función clave en un Ministerio de Educación que orienta, lidera y regula el sistema educativo, sin la responsabilidad directa de administrar las escuelas como en el pasado. Para ese fin se creó la Unidad de Currículum y Evaluación, dedicada precisamente a la elaboración, actualización y evaluación del currículum, que preparó una primera propuesta de marco curricular que fue sometida a un grupo externo de expertos. Luego se hizo una consulta nacional a todos los docentes e incluso a los alumnos de enseñanza media. Posteriormente se realizó un panel de expertos extranjeros especialmente invitados, para su análisis y comparación con los estándares de los países que obtienen los mejores resultados escolares. Por último, se sometió al Consejo Superior de Educación para su aprobación final.

Los programas de estudio pueden ser elaborados por los colegios, aunque la enorme mayoría —tal como se esperaba— en una primera etapa han utilizado aquellos preparados por la Unidad de Currículum del MINEDUC.

4. Jornada Escolar Completa

Esta fue la iniciativa más importante del programa anunciado por el presidente Frei en mayo de 1996. Según el diagnóstico previo, era claro que una educación de calidad requería más tiempo destinado al estudio del que dedicaban nuestros alumnos. La gran mayoría de ellos asistía al colegio en una jornada de medio día, debido a que para ampliar la cobertura de matrícula las instalaciones escolares se utilizaban en dos jornadas.

El aumento del tiempo en la escuela había estado presente en varias medidas adoptadas en los años inmediatamente anteriores, incrementándose de 37 a 40 el número de semanas de clases por año. En 1995 se creó una subvención de reforzamiento educativo, que permitía que los alumnos que lo requirieran contaran con más horas de aprendizaje durante los últimos meses del año.

Esta iniciativa de extensión a jornada completa significa que en la enseñanza básica las horas semanales de clases se elevan de 30 a 38, y en la media a 42. Vale decir, la mayor cantidad de horas sumadas a lo largo de los 12 años de escolaridad equivalen a más de dos años de actividad escolar suplementaria con respecto al régimen de doble jornada.

Los estudios internacionales respaldan sólidamente el positivo impacto de una mayor permanencia en el colegio en la calidad de la educación. En la preparación de la reforma se tuvo a la vista —entre otros— un estudio muy influyente, Prisoners of Time, efectuado en los Estados Unidos por la National Education Commission on Time and Learning, y una revisión de 130 investigaciones sobre esta materia realizada por The Brookings Institution, donde se concluye que el 97% de ellas respaldaba la afirmación de que existe un vínculo muy consistente entre la permanencia durante un período más largo en la escuela y el logro de mejores resultados.

La jornada escolar completa significa no sólo aumentar el tiempo de contrato de los profesores, para cuyo fin hay que elevar el monto de la subvención mensual, sino también ampliar las instalaciones escolares en la gran mayoría de los colegios del país y, por tanto, efectuar una cuantiosa inversión que debe materializarse en un plazo no inferior a cinco años. El cuadro 4 muestra los aumentos en el valor de la subvención escolar, que se incrementan en cerca de un tercio al extender la jornada escolar.

Logros y Dificultades

CUADRO 4

Chile: Subvención mensual por alumno según régimen

(En pesos de febrero de 2000)

Fuente: MINEDUC, División de Planificación y Presupuestos.

^a Jornada escolar completa.

A la fecha, más de la mitad de los colegios, aunque una fracción menor de los estudiantes, ya se encuentran en el régimen de jornada completa. El resto está en proceso de construcción o preparación de proyectos para incorporarse en los próximos años.

Un proceso de cambios profundos como el de esta reforma educacional entraña un proceso complejo, cuyos efectos sólo podrán apreciarse con la perspectiva del tiempo; más aún cuando la reforma se encuentra todavía en etapa de puesta en marcha y recién alrededor del año 2005 podría hallarse plenamente aplicada.

Sin embargo, algunos elementos sobresalen y ofrecen experiencias valiosas para otros procesos de cambio.

Es claro que uno de los logros de estos años ha sido la mayor prioridad de la educación en la agenda nacional y en la asignación de recursos públicos y privados, y la continuidad de las políticas durante toda la década de 1990.

El importante aumento de recursos puede verse en el cuadro 5. Entre 1990 y 1999, el gasto público en educación se elevó en 150% en términos reales. La prioridad de la reforma educacional en la asignación de recursos públicos quedó demostrada cuando, a pesar de la restricción fiscal de 1998-2000, asociada a los efectos de la crisis asiática, el gasto público siguió creciendo sin afectar las inversiones previstas originalmente por la reforma.

En el decenio de 1990, la subvención y el gasto por alumno se duplicó con creces: la subvención aumentó de 10 143 pesos en 1990 a 24 000 pesos en el año 2000 (en moneda de este último año). Este incremento tan importante en el aporte por alumno a la educación primaria y secundaria fue posible porque, junto con elevar el gasto público global en educación, éste se concentró en la educación básica y media, registrando un aumento menor en la educación universitaria.

A su vez, dentro de la educación básica y media se elevaron más los recursos destinados a los alumnos de familias de menores ingresos.

En el cuadro 5 se aprecia que la contribución privada a la educación creció, incluso, más que el aporte público, con un incremento de 170% real en la década, hasta llegar a representar cerca de un 3% del producto interno bruto (PIB). Este significativo aumento se debe a los aportes de las familias al financiamiento de la educación superior y a un creciente aporte a la educación subvencionada a través del sistema de financiamiento compartido. Naturalmente, este último fue posible gracias al rápido crecimiento de la economía durante esos años.

El destino principal de los mayores recursos fue mejorar las condiciones de trabajo de los docentes (véase nuevamente el cuadro 3).

Esta contribución privada al financiamiento de la educación contribuyó a que el Estado concentrara sus recursos en las familias con menor capacidad de pago. Prácticamente en todos los programas se dio prioridad a las familias más necesitadas, en favor de una mayor equidad que la reforma se propone.

La estrategia de equidad en las iniciativas de mejoramiento educativo de principios de los años noventa y en las de los anuncios de reforma de 1996 persiguió siempre privilegiar a los alumnos con mayores necesidades. Partiendo con el programa de las 900 escuelas que, como su nombre lo indica, prioriza al 10% de rendimiento más bajo. Pasando por los aumentos a la subvención escolar que privilegiaron la educación rural, a los alumnos de escuelas especiales, a los que requerían de reforzamiento para evitar la repitencia y posible deserción, y a los alumnos de internados. Asimismo, casi sin excepción los nuevos programas se iniciaron en las escuelas más pobres; tal fue el caso de la informática educativa y de la jornada escolar completa. Las primeras escuelas en extender la jornada escolar fueron las que atienden a los alumnos más pobres. Los aumentos de raciones de alimentación escolar, los programas de salud escolar, los de entrega de útiles y textos, la mayor matrícula en el nivel preescolar, siempre tuvieron como criterio orientador lograr una mayor equidad. En los programas que funcionan de manera competitiva, como las postulaciones a PME o al Proyecto Montegrande para la enseñanza media, o a la capacitación docente, un criterio de selección ha sido siempre el nivel de pobreza y necesidad de la respectiva escuela.

Cuando se ha requerido una contribución de las familias al financiamiento de la educación de sus hijos, se han creado mecanismos de becas y préstamos —en el caso de la educación superior— para evitar que ese aporte se convierta en factor de exclusión.

Más allá de la importancia de los mayores recursos para obtener los avances observados en el proceso de reforma, ha resultado fundamental la continuidad de políticas registrada durante estos años. Contribuyó a ello la mantención de la coalición de gobierno, la construcción de consensos en torno a las iniciativas de la reforma y la continuidad de los equipos superiores del Ministerio. Es importante destacar esta continuidad, porque en América Latina se observa una altísima inestabilidad de políticas asociada a frecuentes cambios de ministros, con todos los inconvenientes que ello acarrea para una actividad como la educación, que por su naturaleza es de largo plazo.

En cuanto a los logros en términos de aprendizaje de los alumnos, pueden destacarse dos aspectos. En primer lugar, se han reducido el abandono y la repitencia, con lo que una proporción cada vez mayor de jóvenes está completando la enseñanza media. En la enseñanza secundaria, la repitencia se redujo de más de 12% en 1990 al 8% a fines de la década y el abandono de 7.5% a 5%. Lo mismo se observa en la básica: de 7.8% al 3.5% y de 2.3% al 1.5%, respectivamente. Esas tasas habían permanecido prácticamente constantes durante los años ochenta. Los éxitos en retención en la escuela y en lograr la promoción de curso de una mayor cantidad de alumnos son, sin duda, resultados importantes.

En lo que se refiere al aprendizaje de los alumnos, Chile tiene la gran ventaja de contar con el Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE), cuyas pruebas periódicas nacionales se vienen realizando desde fines de los años ochenta. De acuerdo a los resultados de esas mediciones, el mejoramiento en los resultados promedio es todavía insuficiente. No obstante, sí se registran progresos significativos en las escuelas más pobres del país.

Sin embargo, junto con el impacto positivo que representan los progresos mencionados, destaca el bajo resultado que todavía alcanzan la inmensa mayoría de los estudiantes de acuerdo a estándares internacionales. Más del 60% de los alumnos de escuelas chilenas no llega a las metas de aprendizaje deseables en el octavo básico. Asimismo, los resultados en las pruebas internacionales de matemáticas y ciencias realizadas en 1998 por el Tercer Estudio Internacional de Matemática y Ciencia (TIMSS), muestran un magro desempeño de los alumnos de 8º año de Chile, que se ubica entre los más bajos de los 38 países participantes. En efecto, el 95% de los escolares chilenos muestran un desempeño inferior al del promedio de los alumnos en los países que lograron el mejor rendimiento, tales como Corea o Singapur.

Todo ello confirma la importancia de los esfuerzos que se han venido realizando como parte de la reforma educacional y destaca al mismo tiempo la necesidad de acentuarlos para conseguir, en un plazo que necesariamente será de varios años, acortar la brecha de aprendizaje que esos resultados denotan.

Hay varios aspectos de la reforma que deben ser reforzados a fin de asegurar los mejoramientos en la calidad, por definición más difíciles de alcanzar que los aumentos de cobertura (véanse propuestas en Arellano, 2000).

Quisiera destacar aquí un aspecto que me parece especialmente importante cuando el objetivo es la calidad y cuando existe descentralización. Se trata del énfasis en los resultados y la cultura de evaluación. En la práctica, se observan diferencias muy grandes en los resultados que obtienen escuelas a las que asisten alumnos de similar condición social y cultural. El gráfico ilustra esta dispersión en los resultados de los establecimientos que atienden a los alumnos del 40% más pobre. Un 13% de ellos logró, a pesar de sus carencias, resultados superiores al promedio nacional.

Se requiere poner mayor énfasis en los resultados y en adecuar las prácticas pedagógicas y el ambiente escolar al de esas escuelas efectivas que, a pesar de la carencia de recursos, logran que sus alumnos aprendan y desplieguen sus capacidades como herramientas indispensables para tener éxito en la superación de las deficiencias del sistema escolar.

Sobre todo, hace falta perseverar en el esfuerzo realizado en estos años. Las mejoras en la calidad de la educación no se logran en el corto plazo; prueba de ello son los resultados de la última prueba internacional TIMSS: de los países que repitieron los exámenes de matemáticas y ciencias en el lapso de 4 años, prácticamente ninguno exhibe cambios importantes en el desempeño del promedio de sus alumnos.

Se requiere de un esfuerzo sostenido de 10 a 15 años para alcanzar los niveles de calidad que nuestra educación necesita a fin de preparar mejor a nuestros jóvenes para los exigentes desafíos de la sociedad del conocimiento.