El Rol de la Administración Pública en la Constitución Española y su Relación con los Derechos Fundamentales

El Papel de la Administración Pública en la Constitución Española

La Constitución Española (CE) dedica varios preceptos a la Administración Pública, destacando especialmente los artículos 103 y 97. Estos artículos definen los rasgos esenciales del rol de la Administración Pública.

Artículo 103 de la CE

• "Sirve con objetividad los intereses generales": Este principio establece la posición de la Administración Pública en relación con los Parlamentos y las Cortes Generales. La Administración Pública tiene un papel instrumental, un poder vicarial al servicio de otros órganos estatales, en consonancia con el principio de legalidad. No le corresponde decidir cuáles son los intereses generales, sino servirlos.
• "Es un servicio objetivo": Busca asegurar la neutralidad política de la Administración Pública, independientemente del partido político en el poder. Se evita así la influencia de ideologías partidistas en la aplicación de las leyes. El término "intereses generales" en este contexto se refiere al conjunto de administraciones del Estado, no a una en concreto. Cada administración ejecuta los intereses propios (locales, municipales, provinciales) de las colectividades a las que sirve.
• "Actúa de acuerdo a unos principios (eficacia, jerarquía, descentralización…)": Se establecen principios rectores para la actuación administrativa. El principio de eficacia implica que los actos administrativos son ejecutivos, ejecutados por la propia Administración. El principio de jerarquía organiza la Administración de forma jerárquica, con órganos superiores e inferiores. Este principio permite el recurso de "alzada" ante un superior en caso de desacuerdo con una decisión administrativa. La Administración no se rige por un principio democrático, aunque en ciertos ámbitos, como la gestión de las aguas, la participación de los interesados es relevante. En el ámbito fiscal y tributario, no existe el principio de participación.
• "Con sometimiento pleno a la ley y al Derecho": Recoge el principio de legalidad, al que la Administración está sometida. La Administración no puede adoptar decisiones que contradigan la ley.

Artículo 97 de la CE

Este artículo se contrapone en cierto modo al artículo 103.

• "El Gobierno dirige la administración civil y militar y la política del Estado": Establece una separación entre Gobierno y Administración. El Gobierno dirige la Administración, dictando criterios y pautas, pero no puede controlar todas sus decisiones. El artículo 103 CE actúa como una "coraza" que limita la injerencia del Gobierno en las decisiones concretas e inmediatas de la Administración. El Gobierno no puede sustituir el papel Administrativo. Se busca un equilibrio entre los artículos 97 y 103 CE. El ministro actúa como nexo de unión entre Administración y Gobierno.

La Competencia del Estado sobre el Régimen General Administrativo

Los artículos 148 y 149 de la Constitución son fundamentales en este aspecto.

El artículo 149.1.18ª de la CE establece que las normas administrativas más generales son estatales. Corresponde al Estado establecer el régimen de las administraciones públicas, el régimen común. Sin embargo, en ciertos sectores, la competencia legislativa puede ser de las Comunidades Autónomas (CCAA). La clave es no basarse únicamente en las leyes estatales, sino en la distribución competencial establecida en el artículo 149.1.18ª.

Los Derechos Fundamentales y la Administración

Los derechos fundamentales previstos en la Constitución deben ser aplicados. Se distinguen tres tipos de derechos:

• Derechos fundamentales y libertades públicas
• Derechos ordinarios y deberes ordinarios
• Los principios rectores

Su régimen varía según el artículo 53 de la CE y el Derecho aplicable. Los derechos ordinarios se rigen por ley ordinaria, y los fundamentales por ley orgánica, ambos con reserva de ley. Esta ley debe respetar el contenido esencial del derecho, sujeto a interpretación del Tribunal Constitucional (TC).

El contenido esencial puede entenderse de dos maneras:

• Literalmente: la ley no puede entrar en el contenido esencial del derecho.
• La ley puede regular el contenido del derecho fundamental, pero de manera proporcionada.

Se aplica la segunda interpretación. En caso de conflicto entre un derecho fundamental y uno ordinario, prima el fundamental.

La protección de los derechos fundamentales se realiza a través de la ley de lo contencioso-administrativo, mientras que los ordinarios siguen el régimen ordinario. Los controles judiciales para la protección de los derechos fundamentales son más rápidos.

Toda relación jurídica es recíproca. En los derechos fundamentales, el particular tiene el derecho frente al Estado, y el Estado tiene el deber frente al particular. Sin embargo, la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE) es una excepción, permitiendo a la Administración recurrir al TC para asegurar la igualdad de medios procesales.

La Administración también tiene la tutela judicial efectiva.

Existen relaciones entre particulares en el ámbito de los derechos fundamentales, como la libertad de expresión, que se protege tanto en las relaciones con la Administración como en las relaciones privadas.

También puede haber derechos fundamentales entre organismos públicos, especialmente en el ámbito educativo. Los organismos públicos vinculados a la realización de un derecho fundamental están legitimados para defender ese derecho ante el TC.

Excepciones

• Derecho a la tutela judicial
• Derechos fundamentales entre particulares (ámbito educativo)
• Derechos fundamentales entre organismos públicos (con excepciones)

La Interacción entre la Administración y los Derechos Fundamentales

La Administración Pública interviene en la ejecución de los derechos fundamentales de diferentes maneras:

• Mecanismo de LIBERTAD: La Administración no interviene en el ejercicio de ciertos derechos fundamentales, como la libertad religiosa.
• Mecanismo de COMUNICACIÓN: Se comunica a la Administración la intención de ejercitar un derecho, como en el caso de manifestaciones, partidos políticos y sindicatos. La Administración verifica la legalidad y adapta el ejercicio del derecho a las leyes.
• Mecanismo de AUTORIZACIÓN: La Administración autoriza el ejercicio del derecho, como en el caso del censo electoral o las universidades privadas (artículo 27 CE). El poder de la Administración es mayor y el del particular, más débil.

El Silencio Administrativo

Si la Administración no contesta a una solicitud del particular, se plantea un problema. En el caso de los derechos fundamentales, el silencio administrativo debe entenderse como positivo. Si la Administración quiere negar el ejercicio de un derecho fundamental, debe hacerlo de forma expresa.

El pasaporte necesita un control administrativo, siendo una concesión del Estado para la libre circulación. Antes de 1975, la concesión era discrecional, pero en el régimen constitucional actual, es una concesión reglada.