La relacion administración – administrados

AUTORIDAD Y LIBERTAD

El Derecho Administrativo es una disciplina que se ha ido estructurando de acuerdo con la transformación del Estado y las normas que regulan su existencia y sus relaciones con los gobernados. Así como el Estado ha tenido diversas formas de manifestarse en el tiempo y en el espacio, la condición de los particulares frente a él ha tenido un contenido muy diverso, desde la ausencia total de derechos individuales en los Estados absolutistas, hasta el desarrollo de todo un sistema de protección, en el Estado Social de Derecho.

Las relaciones entre gobernantes y gobernados pueden ser consideradas desde diversos enfoques, según la época y el lugar de que se trate, siempre a partir de la concepción político- económica de esa organización de la sociedad que conocemos con el nombre de Estado.

Es importante resaltar que el Derecho Administrativ0, como ciencia, a diferencia de otras ramas del Derecho, tiene un antecedente, muy próximo, no obstante que desde la antigüedad existieron normas jurídicas que reglamentaron la organización administrativa. Empero, estas normas no regulaban las relaciones entre los gobernados y el monarca, puesto que no contenían obligaciones que a éste le fueran exigibles, sino solo establecían los deberes de los gobernados, además de que su estabilidad quedaba al capricho del monarca, porque duraban tanto como el quería, lo cual impidió desarrollar científicamente su estudio.

Así, la revolución francesa de 1789 ser ha considerado el inicio del  derecho administrativo, pues como lo menciona Boquera Oliver, a partir de esa época “… se produjo un cambio profundo en las sociedades del continente europeo y en sus ordenamientos jurídicos. Instauró, para limitar el poder de los monarcas, nuevos principios e instituciones que determinaron la aparición de normas jurídicas de naturaleza hasta entonces desconocida. Institución y normas jurídicas que, al ser objeto de análisis y sistematización. Diera origen a una nueva disciplina jurídica; el Derecho Administrativo” (Derecho Administrativo. Vol. I, Pág. 29).

1.2 EL ESTADO ABSOLUTISTA

El termino Estado, como forma de organización política de la sociedad, fue inicialmente utilizado por Maquiavelo, quien en el primer capítulo de El Príncipe afirma que “Cuantos Estados, cuantas denominaciones ejercieron y ejercen todavía una autoridad soberana, fueron y son repúblicas o principados”. Al termino de la Edad Media se produjo una transformación en la organización política y social europea, cuando el monarca concentró en su persona los privilegios de los señores feudales, de los gremios y de las universidades, y adquirió un poder absoluto, centralizando toda la autoridad en sus manos”.

 Suecia, Prusia, Austria, Rusia y España, principalmente, organizaron el funcionamiento del poder de acuerdo con los siguientes principios: “La voluntad del Rey es la ley”, El Rey no se equivoca”, “El Rey no puede causar daño”, por lo que so los súbditos debían su persona, sus bienes y sus privilegios al monarca, solamente podían esperar que la gracia de éste los favoreciera con su benevolencia.

 En estas condiciones resultaba imposible la existencia de un Derecho Administrativo, ya que los particulares eran objeto del poder absoluto. La ausencia de derechos personales impedía cualquier relación jurídica con un poder absoluto, el cual sólo se manifestaba como una facultad ilimitada para preservar su existencia, asegurando la defensa frente al exterior, la paz interior y la justicia entre los particulares, en una sociedad en la que prevalecían los siguientes principios:

Soberanía del monarca, que lo colocaba sobre todas las personas e instituciones.

Irresponsabilidad de su actuación, ya que debido a su soberanía no podía ser considerado responsable  por los daños materiales que causara.

Indemandabilidad, ya que por estar sobre todos y no tener responsabilidad legal, no existía institución o persona que pudiera juzgarlo.

Estas características de los Estados absolutistas se presentaron en la Europa Continental, por lo que fue imposible el desarrollo de un Derecho Administrativo, al no haber sujetos de derecho, ni derechos que pudieran ser regulados por ordenamiento jurídico alguno.

A esta forma de Estado y la manera de relacionarse con los administrados, la doctrina lo ha denominado Estado Policía, debiendo su conceptualización al reconocimiento del poder ilimitado del monarca.

En el campo de la administración fue en donde se reveló el poder del monarca, ya que por lo que hace a la justicia civil y penal, las autoridades judiciales formaban un centro de poder propio, y aunque los jueces no tenían estabilidad y ejercían su función por delegación del monarca, podemos considerar que por lo menos las controversias entre particulares se desarrollaban bajo un sistema jurídico.

Pero dado que la Administración no se hallaba vinculada a la legislación civil, penal y procesal, ya que ellas se encauzaban a la decisión jurisdiccional, se ha dicho que en esa época el órgano judicial estaba sometido al derecho y, por lo tanto, tenía que aplicarlo; en cambio, la Administración Pública, al poder dictar la ley y proveer en cada caso concreto lo que le pareciera mas adecuado, realizaba una actividad libre de derecho.

1.3 LA REACCIÓN LIBERTARIA

El sometimiento de los particulares al poder absoluto del monarca produjo finalmente una fuerte reacción de los individuos que, al tratar de suprimir toda manifestación que limitara su libertad individual, trajo como consecuencia la implantación del Estado de Derecho, con lo que se sometió la Administración Pública a la ley y se reconocieron los derechos públicos subjetivos de los particulares frente al Estado, generando las relaciones jurídicas entre Administración y administrados.

Las primeras manifestaciones antiabsolutistas se dieron a partir de tres grandes movimientos: La revolución Inglesa de 1688, la Independencia de los Estados Unidos de América en 1776 y la Revolución Francesa de 1789.

En Inglaterra, la Corona se enfrentó a una lucha política con el parlamento, disputa que fue resuelta a favor de éste, y con ello lograron imponer al monarca condiciones especificas que garantizaran la libertad política.

En América, la primera manifestación formal de los derechos de los individuos se manifestó en la “Declaración de Virginia”, del 20 de Junio de 1776, que dio origen a la Declaración de Independencia de las 13 colonias de América, del 4 de Julio de 1776, en cuyo texto se expresa  “…que todos los hombres nacen iguales, con derechos  a la vida, a la libertad, a organizar el gobierno…”.

En Europa Continental, la Revolución Francesa, y en particular la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, del 26 de Agosto de  1789, provocó la caída del poder absolutista y sentó las bases para la implantación de nuevos principios e instituciones que permitieran el desarrollo de normas jurídicas hasta entonces desconocidas.

Dos ideas fundamentales: la División de poderes, desarrollada por Montesquieu a partir de las  ideas de John Locke, y el Principio de Legalidad, expuesto por Rousseau, transformaron la concepción del mundo al generar el reconocimiento de los derechos del individuo y la organización equilibrada del poder del Estado.

1.3.1 LA DIVISIÓN DE PODERES

El principio de la División de Poderes combate el absolutismo y sirve de base a la democracia, al separar las funciones de creación de las leyes, de las de ejecución y de jurisdicción, asignando cada una de ellas a un órgano diferente, independiente de los demás.

Dice Montesquieu que todo poder, por naturaleza, tiende a convertirse en tiránico. Por ello, la única forma de evitarlo es lograr que el poder detenga al poder, ya que “cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en una misma persona o en el mismo cuerpo, no hay libertad; sino falta confianza, porque puede temerse que el monarca o el senado hagan leyes tiránicas y las ejecuten ellos mismos tiránicamente… No hay libertad si el poder de juzgar no esta bien deslindado del poder legislativo y del poder ejecutivo”.

De esta manera se plantea la posibilidad de equilibrar la fuerza de cada uno de estos órganos, que se limitaran entre sí y de esta forma los gobernados podrán vivir en libertad, ya que ningún poder del Estado debe ser superior a los otros, porque de lo contrario no se equilibrarían ni limitarían mutuamente.

Por tal motivo, Montesquieu define a los poderes del Estado estableciendo que el legislativo “hace leyes, para algún tiempo o para siempre, y corrige y abroga las que existen”. El ejecutivo “hace la paz o la guerra, envía o recibe embajadas, vela por la seguridad, previene invasiones”, y aplica las leyes a “cosas momentáneas”. El judicial “castiga los crímenes o juzga los pleitos de los particulares”.

1.3.2 EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

El principio de legalidad, como expresión de la voluntad general. Fue sustentado por Rousseau en el hecho de  que  la soberanía reside en el pueblo y ella se manifiesta a través de las leyes que consisten en la expresión de la voluntad general. Para que la voluntad sea general debe partir de todos para aplicarse a todos, y pierde su rectitud natural cuando tiende hacia algún objeto individual o determinado, porque entonces, juzgando lo que nos es extraño, no tenemos ningún verdadero principio de equidad que nos guíe (El contrato social).

En tal virtud, al provenir las leyes de la voluntad general del pueblo, ellas son superiores a cualquier otro acto del poder público, ya que la ley, al ser general, se distingue de las otras manifestaciones del poder, las cuales siempre sean concretas, singulares o individuales y estarán subordinadas al mandato legal y, por lo tanto, el Poder Legislativo también adquiere supremacía sobre los otros poderes.

En consecuencia el Principio de Legalidad se manifiesta en el sentido de que la actividad estatal sólo puede efectuarse con la autorización que la ley le otorgue, ya que el hombre nace con plena libertad de acción y no es posible someterlo a la autoridad de un poder que limite su libertad de acción y no es posible someterlo a la autoridad de un poder que limite su libertad natural, excepto cuando esa libertad tenga que restringirse para salvaguardar el interés público.

La voluntad general, como se indicó, es la soberanía que reside en el pueblo y se plasma en las leyes, las cuales, como manifestación de la población crean la autoridad y facultan su actuación; por lo tanto, las libertades individuales sólo pueden ser restringidas  por disposición expresa de la ley. Con base en lo anterior se expresa el principio de que los individuos  pueden hacer todo lo que no les esté prohibido, mientras que la autoridad sólo podrá hacer lo que le esté permitido.

De esta manera se limita el poder de la autoridad para impedir que abuse del poder, ya que solo podrá actuar cuando la ley lo autorice. La ley es un acto de soberanía y el poder de la autoridad nace de la ley que la crea y autoriza su actuación condicionada al respecto de los mandatos y prohibiciones que ella contiene. De acuerdo con este principio surge el Estado de Derecho.

1.4 NACIMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Las ideas expresadas en los principios de Legalidad y de la División de Poderes influyeron en los revolucionarios franceses de 1789. La fracción de los girondinos recogió la División de Poderes, en tanto que los jacobinos se vieron influenciados por el Principio de Legalidad. Aunque ambas tesis son incompatibles, en tanto que la supremacía de la Ley rompe el equilibrio entre los poderes del Estado, porque ello implica que el Legislativo se encuentre en un grado de supremacía sobre el Ejecutivo y del Judicial, las primeras Asambleas Constituyentes crearon mecanismos complementarios para corregir las inconsecuencias y las faltas derivadas de la forzada convivencia de tales principios.

Así, los constituyentes franceses estipularon en la constitución de 1791 que en Francia no existe autoridad superior a la de la ley y que el legislativo y el judicial constituyen organizaciones diferentes. Por otro lado, dichos constituyentes establecieron que la subordinación del Ejecutivo a la legalidad fuera efectiva y real, y buscaron el medio idóneo para destruir los actos del Ejecutivo que fueran contrarios a la legalidad.

Para ello, algunos consideraron que ésta misión correspondía al Poder Judicial, ya que por naturaleza ejerce la función de juzgar. Sin embargo, tal postura fue rechazada por dos razones: La primera porque decían era contraria al principio de la División de Poderes, en tanto que conforme a ella el Poder Judicial sólo se encarga de resolver los conflictos entre particulares y no entre la administración y los gobernados.

La segunda, por el temor de que el Poder Judicial limitar la actuación del Ejecutivo, en tanto que los revolucionarios triunfantes fueron los que ocuparon primordialmente los órganos ejecutivos del estado y no querían que se obstaculizara su actuación.

Así, se decidió que fuera el propio Ejecutivo el que se autojuzgara y revisara sus actos impugnados. Esta facultad le fue otorgada al “Consejo de Estado”, quien inicialmente sólo era un tribunal de justicia retenida, ya que dictaminaba sobre la legalidad o ilegalidad de los actos del Ejecutivo, a quien proponía su anulación o confirmación. Dado que el Consejo de Estado cumplió su función con ecuanimidad y rigor jurídico, más tarde fue elevado a un tribunal autónomo, con la facultad para decidir la legalidad o ilegalidad de los actos impugnados, sin subordinación a órgano administrativo alguno.

De todo lo anterior podemos concluir que el nacimiento del constitucionalismo, derivado de la Revolución Francesa y de la Declaración de los Derechos del Hombre, que operó a fines del siglo XVIII, generó un cambio político que afectó considerablemente las relaciones entre el estado y los gobernados, en cuanto estos dejaron de ser “objetos de poder”, para transformarse en  “sujetos de derecho”, así como la emisión de normas para proteger los derechos de particulares y regular la actuación de la autoridad, cuyo estudio y sistematización dio origen al Derecho Administrativo.

Por ello, Agustín A. Gordillo señala: “En este momento se da el germen del moderno derecho administrativo pues al tomarse conciencia de que existen derechos de los individuos frente al Estado, y que el primero es un sujeto que está frente a él, no un sujeto que éste pueda simplemente mandar, surge automáticamente la necesidad de analizar el contenido de esa relación entre sujetos, y de construir  los principios con los cuales ella se rige” (tratado de Derecho Administrativo. Pag. 11)

Por lo anterior se ha dicho que el Derecho Administrativo es la única rama del Derecho que cuenta con acta de nacimiento, que es la Declaración de los Derechos  del Hombre y del Ciudadano.

1.5. EL ESTADO DE DERECHO

La doctrina ha considerado el Estado de Derecho como un presupuesto de tipo jurídico para la existencia del Derecho Administrativo, al lado de la División de Poderes, que constituye su presupuesto político.

La división de poderes se considera el presupuesto político del Derecho Administrativo, en tanto éste no pudo surgir con anterioridad a su aplicación, y el Estado de Derecho es el presupuesto jurídico de aquella rama del derecho, ya que sólo pudo existir por el establecimiento de  las normas jurídicas que establecen la creación de los órganos administrativos y regulan su funcionamiento.

En torno al Estado de Derecho, existe por  parte de la mayoría de los tratadistas el criterio de que por tal se debe entender que el Estado se encuentra sometido al derecho. Empero, dado que el  sometimiento del Estado a las normas jurídicas constituye sólo una técnica que tiene como finalidad el que la actuación del poder público se realiza de acuerdo con el sistema jurídico, tal situación,, como afirma Rafael Entrena Cuesta, “…puede influir para perseguir diversas finalidades; a través de ella se podrán alcanzar fines buenos o malos, la libertad o la opresión, como puede conseguirse la muerte o la vida aplicando el procedimiento de la desintegración del átomo”. (Manual de Derecho Administrativo, Vol. I, pág. 47).

Por ello, el sometimiento del Estado a la ley no puede servir de base para la creación de regímenes totalitarios que hagan que los gobernados pierdan su calidad de sujetos de derecho colocándolos como objetos del poder de los gobernantes. Antes que nada hay que tener en presente que el Estado de Derecho surge precisamente para equilibrar el poder y la libertad humana, que nace como una reacción al estado Policía  y al sistema jurídico que establecía las facultades absolutas del monarca.

El Estado de Derecho se contrapone al Estado autoritario o burocrático del absolutismo, sosteniendo que el Estado debe limitarse a garantizar la libertad de cada ciudadano y velar por la seguridad de los derechos públicos subjetivos de  los gobernados, actuando solo en los términos que le autorice la ley.

Para que la seguridad opere, los órganos del Estado deberán actuar ajustándose a las normas previas, generales, claras, precisas, que integran el orden jurídico total, comenzando por las que atribuyen las competencias respectivas a los distintos órganos.

En tal virtud, la doctrina ha considerado que para la existencia del Estado de Derecho se requiere:

La existencia de un ordenamiento jurídico, que constituya un toso jerárquicamente estructurado, al que se encuentren sometidas las actuaciones del Estado;

El reconocimiento de los derechos públicos subjetivos de los gobernados;

El establecimiento de medios idóneos para la defensa de esos derechos, y

Un sistema de responsabilidades patrimoniales de la Administración Pública.

En consecuencia, sólo de esta manera  se consigue someter el Estado a la ley, ya que, como señala Entrene Cuesta, “…si el término “Ley” se emplea con un sentido amplio, con mayúsculas, equiparable a Derecho, como ley que responda a unos principios determinados que se edifican sobre la base del respeto a la persona humana, podrá considerarse suficientemente la afirmación antes combatida de que el Estado de Derecho es aquel en que se somete la ley. Porque sólo entonces como advierte Rivero, someter la Administración a la ley es someterla al Derecho y, por consiguiente, servir a la defensa de la Libertad” .(op.cit., pág. 48) 

En tal virtud, podemos considerar que el Estado de Derecho, a fin de lograr la justicia y seguridad, en tanto que se pretende regular la acción estatal, estableciendo sus límites mediante el reconocimiento de los derechos públicos subjetivos de los gobernados , el establecimiento de los medio idóneos para la defensa de tales derechos y los sistemas de responsabilidad patrimonial de la Administración.

1.5.1 CLASES DE ESTADO DE DERECHO

Precisado con anterioridad el concepto de Estado de Derecho, debemos considerar que tal concepto es evolutivo, que no permanece estático, en virtud de que las funciones del Estado se van transformando para asignarle mayores tareas, mayor participación con el fin de alcanzar los objetivos del bien común.

Es por ello que la doctrina, desde el punto de vista histórico, reconoce dos clases de Estado de Derecho: El Estado Liberal de Derecho y el Estado Social de Derecho.

1.5.1.1. ESTADO LIBERAL DE DERECHO

El surgimiento del Estado Liberal de Derecho, como triunfo en contra de la monarquía absoluta, fue de tipo liberal-burgués o individualista, en cuanto que tanto los ideólogos de los movimientos antiabsolutistas como aquellos que los llevaron a cano eran burgueses, los cuales, con una mentalidad de lucro idearon el establecimiento de un sistema basado en las nociones de libertad y democracia, pero de acuerdo con sus intereses económicos.

Así, de acuerdo con tales ideas surgió en el siglo XVIII, con aplicación en el siglo XIX, una doctrina política y económica justificativa del orden burgués: el liberalismo , a fin de asegurara la libertad para el ser humano.

Se ha dicho que el liberalismo tiene su apoyo en el individualismo, conceptos que no deben tenerse como sinónimos, ya que el individualismo constituye una concepción filosófica de la sociedad y el hombre , en cuanto pretende ser una guía para determinar la estructura y actividad del Estado, que proporciona las bases de la doctrina del derecho natural y de los derechos del ser humano que representan la finalidad suprema de las instituciones políticas y jurídicas.

En cambio, el liberalismo, enfocado desde el aspecto político y económico, se refiere a una actitud que debe asumir el Estado con respecto a los individuos y a la manera de afrontar los problemas económicos.

Así, desde el punto de vista político, el liberalismo constituye un sistema que tuvo como fin garantizar a la burguesía los principios del derecho natural y de la economía liberal, en virtud de que se basaba en el ideario de que si los hombres por naturaleza son iguales y libres, deben seguir siéndolo, sin más limitantes que la idéntica libertad de los demás. Por ello, el Estado sólo puede establecer normas jurídicas que tienden a garantizar la coexistencia de las libertades.

Por su parte, el liberalismo económico parte de la premisa de existencia por un orden natural universal que abarca tanto la vida como la actividad humana económico-social, orden que , al ser establecido por la divina providencia,  constituye un conjunto de leyes naturales, que harán la felicidad de los hombres, por lo cual nada ni nadie puede impedir su libre juego.

En consecuencia, el Estado debía de abstenerse de cualquier intervención y limitación que afectara la libre concurrencia en el mercado, la iniciativa económica y el respeto a la ley de la oferta y demanda.

En tales consideraciones, bajo el Estado Liberal de Derecho, la liberal en sus distintos tipos: de trabajo, de industria, de comercio, de expresión, etc…, como derecho público subjetivo, fue el centro de regulación del sistema jurídico estatal “…y todas las actividades que pudieran lesionarlo son suprimidas o reducidas a su mínima expresión. Concretamente la actividad de policía sólo podrá ejercitarse cuando con ello se persiga la consecución y mantenimiento del orden público se interpreta en un sentido extraordinariamente restringido. El orden público, es este momento histórico, es igual al orden publico del acalle. Se opone a las algaradas y desórdenes callejeros”. (Entrena, Cuesta, op.cit. pág 49)    

Dado el reconocimiento y garantizada la libertad, en el orden económico el Estado fue abstencionista, no intervencionista, puesto que dejó circular libremente los bienes y servicios, con lo que tuvo plena vigencia el principio fisiócrata de “Laissez Faire, laissez passer, le monde va de lui méne” (dejad hacer, dejad pasar, el mundo va por sí solo).

A este comportamiento del Estado se le conoce como Estado Gendarme, que , como manifiesta Manuel María Diez, no debe confundirse con el Estado Policía, ya que éste corresponde al absolutismo, y aquel al Estado Liberal, en cuanto que: “…jurídicamente es un Estado abstencionista, limitado a fines primarios, seguridad interna y externa, administración de justicia, recaudación de tributos. Económicamente es un Estado no intervencionista, dejando circular libremente bienes y servicios, sólo asume la vigilancia para el estricto juego de la libre concurrencia”.(Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 24)

1.5.1.2 ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Las implicaciones del liberalismo económico y político provocaron su derrumbamiento, en virtud de que tal sistema creó una enorme desigualdad social, económica y política, en tanto que aun cuando el ordenamiento jurídico pretendió proteger la libertad y la igualdad, lo cierto es que la inmensa mayoría de los gobernados se encontraban desprotegidos ente el poder económico de la clase capitalista.

Por ello, como lo señala Gordillo: “El tiempo ha demostrado que el solo cumplimiento de los postulados de libertad e igualdad son la protección del Estado, puede resultar en verdaderas paradojas , pues la sociedad presenta a menudo diferencias económicas y sociales entre sus componentes, que no hacen sino acentuarse continuamente en un régimen puramente negativo de organización política, es decir, de un régimen que se contenta con proteger los derechos de propiedad, libertad, etc…, tal y como los encuentra, sin preocuparse de mejorarlos cuando de hecho son insuficientes.

Si el Estado se limita a contemplar impasible cómo las diferencias sociales se van acentuando de hecho, sin tomar ninguna acción para ayudar a los más necesitados a progresar parejamente con los demás estaría contribuyendo tácitamente a una verdadera negación de los derechos que postula para los individuos. De nada serviría reconocer a “todos” los individuos  un derecho a la propiedad, o libertad de trabajo, o de enseñar y aprender, si las condiciones socioeconómicas imperantes (miseria, enfermedad, accidentes, ignorancia, vejez) excluyen permanente, a algunos individuos de ser propietarios, trabajar libremente o aprender y enseñar.

Esta es la paradoja que el “Estado de Derecho “ en un planteo muy tradicional muy tradicional, no había podido al parecer superar”. (Op. Cit. Págs.. 58 y 59)

Tales injusticias empiezan a manifestarse con la revolución industrial, y en Inglaterra se dieron los primeros pasos para el advenimiento de la llamada Administración Social, con el establecimiento de sus leyes de fábricas (1833) y de pobres (1834), conforme a los cuales el Estado amplía sus actividades con la prestación de servicios sociales.

Estos problemas, es obvio, no fueron propios de un solo país, ya que la crisis del liberalismo fue mundial, la cual abarcó del periodo comprendido de 1815 al término de la Segunda Guerra Mundial, que ha sido considerada como la que marca el fin del Estado Liberal de Derecho, y el inicio del Estado Social de Derecho o “Estado de Desarrollo”, “Estado de Bienestar”, “Estado Social”.

Conforme a las doctrinas que sirven de base para el establecimiento de del Estado Social de Derecho, se pretenden lograr condiciones sociales y económicas más justas para todos. El Estado debe intervenir a favor de los gobernados y, sobre todo, de que las clases económicas menos favorecidas, puesto que son las que más necesitan de su ayuda. Pues como dice Radbruch “…la igualdad de las personas, sino de la nivelación de las desigualdades que entre ellos existan; la igualdad deja d ser, así, punto de partida del Derecho, para convertirse en meta o aspiración del orden jurídico” (Introducción a la Filosofía del Derecho, pág.162).

Empero, no se piense que en el Estado Social de Derecho las libertades pública desaparecen, si no que, por el contrario, aún siguen siendo preocupación de su reconocimiento y protección, pero ya no son el centro de atención del ordenamiento jurídico estatal, en tanto que han dejado de existir vallas al Estado para su limitación, para el logro del bien común, pero aún sometida al derecho la actividad estatal.

Frente a las libertades públicas el Estado Social de Derecho reconoce los derechos sociales de los ciudadanos, a fin de garantizar el bienestar y la justicia social. Nuestro país fue el primero en hacerlo, en la constitución de 1917.

De esta forma, el Estado Social de Derecho corrige el individualismo mediante una actividad estatal más participativa. EL Estado ya no se concreta solamente a la seguridad interior y exterior y a la impartición de justicia; deja  de ser un Estado abstencionista para convertirse en uno intervencionista, puesto que asume la tarea de llevar a cabo una política económico-social, planificadora y socializante y , en consecuencia, ahora debe actuar a favor de los gobernados, especialmente para los más necesitados, a fin de alcanzar más rápidamente y en forma plena común, incluso a veces en perjuicio de intereses individuales, en virtud de que ahora trata de satisfacer un interés social o colectivo que el Estado deberá atender a favor de la colectividad.

1.5.2 FORMAS DE SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AL DERECHO

El sometimiento del Estado y, por consiguiente, de la Administración Pública, se ha dado de manera más o menos perfeccionista en todos los países que conocemos como de cultura occidental. Históricamente la fecha y circunstancias que han originado el Estado de Derecho en tales países varían; en algunos el surgimiento ha sido de manera brusca, en otros, en cambio, aparece lentamente. (Entrena Cuesta. Op. Cit. Págs.. 55 y 56).

Dentro de los primeros se encuentran Inglaterra y Francia , en donde sus revoluciones de 1688 y 1789, respectivamente, trajeron como consecuencia la supresión del Estado Absoluto, dando lugar a la aparición del Estado de Derecho, aunque incipientemente en sus inicios, ha ido evolucionando y se ha extendido a todos los países.

Sin embargo, el sometimiento del Estado en esos dos países no realizó de idéntica manera , puesto que siguieron vías diferentes. En Inglaterra, la ley a la que se somete el Estado en la que regula relaciones entre los particulares. En cambio, en Francia el Estado se encuentra sometido al derecho administrativo, que es una rama del derecho público. Por ello, como se ha mencionado, el derecho administrativo tuvo su origen en Francia, en su revolución de 1789, y no en Inglaterra.

La anterior dualidad de sistemas originó que Hauriou haya dicho que existen países “sin régimen administrativo” y países de “régimen administrativo”.

1.5.2.1 SISTEMA DE RULE OF LAW

En los “países si régimen administrativo”, según la terminología de Hauriou, el sometimiento de la Administración Pública al derecho se produjo de igual manera en la que están sometidos los particulares, es decir, sujetos al derecho privado.

 Este sistema, conocido como del rule of law, como se mencionó, tuvo origen en Inglaterra, y solo ha tenido aplicación en el país donde nació y en los que se encuentran bajo  influencia cultural de aquél. Por ello se dice que tal sistemas propio de los países anglosajones.

 A principios de l siglo , al señalar Hauriou las diferencias entre el régimen Administrativo y del Rule of Law  , considera que ellas radican en organización administrativa, las facultades  de la administración y los tribunales competentes para conocer de las controversias entre la administración y los administrados.

 En el primer caso señala que en el sistema de rule of law la administración se encuentra fuertemente descentralizada, contrariamente a la centralización que es propia del régimen administrativo.

Por lo que respecta al segundo elemento, en el rule of law el Estado carece de prerrogativas, poderes o potestades, en cuanto que la administración se halla sometida a las mismas leyes que los particulares. Por lo que respecta al segundo elemento, en el rule of law el Estado carece de prerrogativas, poderes o potestades, en cuanto que la administración se halla sometida a las mismas leyes que los particulares. En cambio bajo el régimen administrativo la Administración Publica se encuentra revestida de privilegios, entre los que destacan la ejecutividad e sus actos y la acción de oficio de su actividad, los cuales a su vez constituyen dos vertientes sobre las que se proyecta el privilegio de autotutela de la Administración.

Por lo que respecta al último elemento, en el rule of law la Administración Pública, en caso de controversia, se encuentra  sometida a tribunales ordinarios, de acuerdo con el procedimiento judicial ordinario y se le aplica el Derecho Privado. En cambio en el sistema administrativo la Administración Pública es juzgada por Tribunales Administrativos especiales, de acuerdo con el procedimiento contencioso administrativo, y bajo la aplicación del Derecho Administrativo.

1.5.2.2. SISTEMA DEL REGIMEN ADMINISTRATIVO

Como se mencionó, el régimen administrativo surgió en Francia, en donde la Administración Pública quedó exenta de la jurisdicción ordinaria y, por lo tanto, a la inaplicabilidad del derecho privado en las controversias suscitadas entre ella y los particulares, dando lugar a normas jurídicas diferentes que regularán las relaciones entre Administración y administrados, cuyo estudio y sistematización dio origen al Derecho Administrativo.

Así, el régimen administrativo se encuentra constituido por un derecho especial al que se halla sometida la Administración Pública, tanto en sus relaciones con los particulares como en sus prerrogativas y potestades, como en la existencia de una jurisdicción especial para los asuntos contenciosos administrativos. Tales características de este sistema, se encuentran a decir de Dicey, en dos puntos cardinales: las potestades administrativas y la jurisdicción administrativa (citado por Entrena Cuesta. Op.Cit.páginas 57 y 58)

“La primera de estas ideas es que el Gobierno y cada una de las personas que le sirve poseen, como representantes de la nación, una serie de privilegios o prerrogativas respecto de los particulares, y que la extensión de tales derechos, prerrogativas o privilegios se determinan con arreglo a principios diferentes de aquellos que fijan los derechos y obligaciones de los ciudadanos entre si”

“ La segunda es que, como consecuencia de las necesidades de mantener la llamada separación de poderes tal como fue introducida por la historia francesa, el Gobierno y sus funcionarios no se encuentran sometidos, cuando actúan como tales a la jurisdicción de los tribunales ordinarios”   

1.5.2.3. SITUACIÓN VIGENTE

La situación antes descrita en los países anglosajones ha cambiado en virtud de que se ha comprobado que en ellos, contrariamente a lo sostenido por Dicey, las autoridades públicas cuentan con prerrogativas o facultades diferentes a los intereses públicos, e incluso los actos de la administración actualmente son ejecutorios, sin que su ejecución se suspenda ni cuando sean impugnados.

Por otro lado, también en el sistema del rule of law de han creado tribunales administrativos para dirimir las controversias entre la administración y los administrados.

Sin embargo, los avances que ha logrado el sistema del rule of law no implican que el derecho administrativo anglosajón haya alcanzado la evolución del derecho administrativo francés, en tanto que existen marcadas diferencias entre ellos.

Entrena Cuesta señala que tales diferencias se manifiestan en dos aspectos: en las prerrogativas de la administración y en las garantías de los particulares.(Op.Cit. págs. 66 y67).

En el primer caso, dado que el sometimiento de la administración es al derecho privado, las prerrogativas de la administración anglosajona son  muy inferiores de aquellas que corresponden a la Administración Pública bajo el régimen administrativo que sigue Francia y otros países.

Por lo que respecta al segundo aspecto, el sistema anglosajón, al aplicar a la Administración Pública las técnicas jusprivatistas, ha ocasionando que las garantías del ciudadano frente a la actuación administrativa sean menores de las que los administrados tienen en el régimen administrativo. Toda vez, que carecen de instituciones jurídico-administrativas, establecidas por el sistema francés como medios para reaccionar en contra de la actividad ilegal de la Administración.

En consecuencia, podemos señalar que universalmente existe el Derecho Administrativo, incluso en los países anglosajones, pero es un derecho tal vez de mucho menos madurez del que ha adquirido en los países desarrollados bajo la influencia del sistema francés.

1.6 LA RELACIÓN JURÍDICA JURÍDICO – ADMINISTRATIVA

La relación jurídica es el vínculo que une a dos o más sujetos de derecho, por el cual uno de ellos (acreedor), titular de un derecho subjetivo, puede exigir del otro (deudor) el cumplimiento de una obligación. Es una relación  bilateral que establece una obligación y un derecho. De esta suerte la pretensión de uno. Protegida por la ley, implica correlativamente el deber de otro sujeto de satisfacerla. 

En el campo del Derecho Administrativo la aplicación de la relación jurídica tiene un lugar con el surgimiento del Estado Derecho, con el cual se transformó al individuo de un sujeto de poder a un sujeto de derecho. Al someter al Derecho la actuación del Estado y proteger los derechos subjetivos de los gobernados.

“Antes del advenimiento del Estado de Derecho, se consideraba como una cuestión dada la de que el Estado, por su carácter soberano, no podría ligarse con los particulares a través de una relación de naturaleza jurídica: entre aquél y sus súbditos solo podrán darse relaciones de poder”.

Cuando en esa relación, de derechos y obligaciones, uno de los sujetos es la Administración Pública, se le denomina jurídico administrativa. Pero tendrá tal carácter cuando esos derechos y obligaciones estén regulados bajo un régimen de derecho administrativo, puesto que si aquellas surgen por el sometimiento de la Administración a normas de derecho privado, la relación que se produzca tendrá dicha naturaleza.

Generalmente se ha aceptado que la Administración Pública, en la relación jurídico administrativa, siempre tendrá la característica de sujeto activo y el gobernado el de sujeto pasivo. Sin embargo, este punto de vista no es correcto, porque  la titularidad de derechos y obligaciones puede recaer en ambos sujetos.

Es mas, “…los sujetos de la relación jurídico administrativa no siempre son un ente público –administración- y un particular –administrado-. Antes al contrario, cada día son mas numerosos los casos de relaciones jurídico-administrativas en que los sujetos que en ella intervienen tiene el carácter”

A través de la relación jurídico administrativa se tutelan y se garantizan los derechos  y deberes de la administración y de los administrados recíprocamente, por lo cual se encuentran en una situación jurídica especial.

Sin embargo, la situación jurídica no es idéntica a la relación jurídica, en cuanto aquella “…es la ubicación o disposición jurídica en beneficio de un sujeto” en cambio la relación jurídica constituye “…la relación que impone la situación a otro sujeto u otros sujetos, terceros obligados de dar, hacer o no hacer”. Por tal motivo, la protección jurídica de un gobernado de acuerdo con el sistema jurídico respectivo, deriva del tipo de situación jurídica en que se encuentre, ya sea que se titularice un derecho subjetivo, un interés legítimo, o bien, un interés simple.

Siendo para cada una de tales situaciones una forma diversa de protección, correspondiéndole al derecho subjetivo, una protección de mayor intensidad, que decrece en el interés legitimo y se reduce e inclusive se nulifica en el interés simple.

Así, tomando en cuenta la situación jurídica del gobernado frente a la actuación de la Administración Pública, es posible determinarla calidad de agraviado para intentar los medios de defensa que el orden jurídico establezca en su favor.

En tal virtud, es posible que con el derecho subjetivo el afectado pueda solicitar la anulación del acto y la indemnización por daños y perjuicios causados por el desconocimiento de esta situación jurídica. En cambio, con el interés legitimo no podría solicitar indemnización alguna, pero sí la anulación del acto ilegal. Por su parte en el interés simple, dado que solo autoriza presentar quejas o denuncias contra los actos o actuaciones ilegitimas, no se otorga el derecho de obtener la anulación de la actuación administrativa.

1.7 LOS DERECHOS PÚBLICOS SUBJETIVOS

El sujeto activo en la relación jurídica es aquel que puede exigir de otro sujeto el cumplimiento de una obligación, pero para que opere tal facultad de exigencia es indispensable la titularidad de un derecho subjetivo a favor del sujeto activo. El derecho subjetivo es pues una parte inseparable de la relación jurídica, ya que a través de él se puede exigir al obligado una determinada conducta, de dar, hacer o de no hacer.

El derecho subjetivo consiste en la facultad de un sujeto para exigir de otro una acción u omisión concreta, protegida directamente por el derecho subjetivo. Es decir, que el derecho subjetivo supone la existencia de dos elementos: una facultad de exigir y una obligación correlativa.

Con la expresión “derecho subjetivo” no nos referimos al conjunto de normas jurídicas ( derecho objetivo), sino a la situación concreta en que se colocan las personas, ya séa en forma individual o colectivamente, respecto a ese derecho objetivo; por ello, se han usado expresiones sinónimas para referirse a el, como son: “competencia”, “poder”,  “facultad”, “atribución”, “licencia”, “permiso”, “autorización”, etc.

Así, cuando decimos: “el Estado tiene derecho a percibir contribuciones”, Juan tiene derecho a que la autoridad le otorgue la garantía de audiencia”, “el Estado tiene derecho a sancionar a sus servidores públicos”, etc., hacemos referencia al concepto de derecho público subjetivo.

Como de la relación jurídica se derivan situaciones positivas de dar o de hacer, o bien negativas de no hacer, los derechos subjetivos, en consecuencia, podrán ser positivos o negativos. Serán positivos cuando la protección jurídica, establecida en la norma, otorga una facultad al sujeto activo de exigir del pasivo una conducta, traducida en un dar o en un hacer, según corresponda. Por el contrario, serán negativos cuando dicha protección normativa faculte al titular del derecho a exigir de otro la abstención de una determinada conducta.

En resumen, el derecho, el derecho subjetivo supone como primer elemento, la existencia de una relación jurídica. De esta manera el sujeto activo, como se ha señalado, es el que formula la exigencia; el sujeto pasivo el que la sufre. Por ello, se ha dicho que el derecho subjetivo sólo se manifiesta cuando dos sujetos han entrado en una relación jurídica.

El poder de exigir constituye el segundo elemento del derecho subjetivo, el cual opera por la necesidad de la existencia de una obligación jurídica a cargo del sujeto pasivo, en virtud de que es indispensable que la actividad positiva o negativa exigida por el sujeto pasivo la conducta que el sujeto activo exige de él.

Sin embargo, para que la obligación jurídica pueda ser materia de un poder de exigir en provecho del sujeto activo, es menester que esta obligación haya sido instituida con la intención de dar satisfacción a intereses particulares; es decir, que quien pretenda el cumplimiento de la obligación tenga personalmente interés de exigirla, pero además es necesario que tal sujeto sea el titular de esos intereses particulares.

En tal virtud, hay poder de exigir y, por lo tanto, derecho subjetivo, porque la obligación jurídica que forma el objetivo de ese poder se ha establecido en vista de dar satisfacción a ciertos intereses particulares jurídicamente protegidos, y porque el que viene a exigir es personalmente el titular de esos intereses. Así se ha dicho, que el interés de este sujeto se encuentra “jurídicamente protegido”, porque esta obligación jurídica ha sido establecida en vista a dar satisfacción a este interés.

1.8 LOS DERECHOS PÚBLICOS SUBJETIVOS DEL ESTADO Y DEL GOBERNADO

Como una consecuencia del reconocimiento de la existencia de la relación jurídico-administrativa, surge la noción de derecho subjetivo. De esto resulta incuestionable que el Estado tiene una gran serie de derechos subjetivos que pueden ser oponibles a los gobernados, y que, como derechos públicos subjetivos de este, traen aparejadas obligaciones para los particulares.

Sin embargo, frente a la facultad del Estado de exigir el cumplimiento de una obligación, existen a favor de los gobernados una serie de protecciones consideradas como límites a la actividad de aquel, las que a su vez constituyen los derechos públicos subjetivos de los gobernados.

“El poder público estatal se halla en consecuencia equilibrado –un poco tan solo- por los derechos subjetivos públicos de los habitantes. Tanto el poder público estatal como los derechos subjetivos de los habitantes encuentran su origen y su fuerza jurídica en la Constitución, que es el instrumento mediante el cual el pueblo soberano se da sus reglas fundamentales de organización; por ello, tanto uno como otro son facultades que se desenvuelven dentro del orden jurídico”. (Gordillo, Agustín A., Introducción al Derecho Administrativo, Págs. 63 y 64)

Por esta razón, los derechos públicos subjetivos de los gobernados se consideran como la facultad de un particular para exigir de la Administración una determinada conducta que se traduce en un hacer, o en dar, o en un no hacer, protegida por el derecho objetivo en forma directa.

1.9 INTERÉS LEGÍTIMO E INTERES SIMPLE

Del contenido de las normas jurídico-administrativas no siempre se desprende la existencia de una protección directa al gobernado, por lo que no siempre se deriva la existencia de derechos subjetivos. A las normas que establecen tales derechos la doctrina las ha denominado normas de relación, y a las que no, se les llama normas de acción. Estas últimas regulan lo relativo a la organización, contenido y procedimientos que han de regir la actividad administrativa.

En tal virtud, las normas de acción sustituyen una serie de obligaciones a cargo de la Administración Pública, pero no consideran la existencia de derechos subjetivos del gobernado, en razón de que, al versar sobre la legalidad de los actos administrativos, están dictadas con el fin de garantizar intereses generales y no particulares. Ahora bien, la falta de derechos subjetivos no significa que los gobernados no puedan tener un interés en que se cumplan debidamente las normas jurídicas de acción, ya que en principio a todos los gobernados nos importa que la actuación de la administración sea legal. Así como en este caso el derecho objetivo solo protege el interés general y no el particular en forma directa, existen situaciones en las que los gobernados pueden ser protegidos indirectamente porque al garantizarse el interés general, de alguna forma se garantiza el interés de los habitantes en su calidad de integrantes de un Estado.

Así tenemos que el titular de un interés puede, por la actuación de la Administración, llegar a tener una ventaja con respecto a los demás, o bien sufrir un daño.

“Esta ventaja o daño es distinta de la que puede recibir cualquier particular por su simple condición de tal y de allí que la situación de estos particulares afectados requiera una especial protección de sus intereses. Como las normas han sido dictadas únicamente para garantizar el interés general y no tienen porqué garantizar intereses particulares, estos no llegan a ser derechos subjetivos, los particulares simplemente se aprovechan de la necesidad de que se observen las normas dictadas en interés colectivo y sólo a través y como consecuencia de dicha observancia resultan ocasionalmente protegidos en sus intereses. Se trata de un efecto reflejo del derecho objetivo y por eso a estos intereses se les llama derechos reflejos o intereses legítimos”.

El interés legítimo o derecho reflejo, también denominado por la doctrina derecho debilitado o derecho imperfecto, surge por dos situaciones.

“En primer lugar, puede ser el resultado de la particular posición de hecho en que uno o algunos ciudadanos se encuentren, que los hace mas sensibles que otros frente a un determinado acto administrativo; así, si la Administración acuerda cerrar un camino al tránsito, tal decisión afecta más directamente que a cualquier otro ciudadano a quienes tienen sus fachadas en dicha calle. En segundo lugar, puede ser el resultado de que ciertos particulares sean los destinatarios del acto administrativo que se discute (por ejemplo, el acto que resuelve unas oposiciones con respecto a quienes han tomado parte en ellas).

De todo esto resulta, pues, que ciertos ciudadanos puedan tener un interés cualificado respecto de la legalidad de ciertos actos administrativos, lo cual merece una cierta protección del ordenamiento jurídico”.

La existencia de una norma y el interés del particular de que sea observada son requisitos comunes de la existencia del derecho subjetivo y del interés legitimo. Pero se diferencian en cuanto que en el primero el interés es propio y excluyente, en virtud de que la norma jurídica lo protege directamente, por eso se dice que jurídicamente esta protegido por la norma, no afecta de manera directa, sino general, en cuanto que al gobernado no se le concede la facultad de exigenciacion respecto de otras personas o de las autoridades para conseguir la satisfacción de sus pretensiones, de esta forma el interés se encuentra protegido de una manera objetiva, no subjetiva.

“Este interés particular que se beneficia por formar anónimamente parte del contenido de un interés general, no tiene en realidad ninguna situación particular o subjetiva, ya que no existe la relación jurídica entre él y el órgano estatal. Existe solamente un derecho reflejo, un efecto reflejo del interés general, que satisface la norma, sobre una situación particular. Este interés reflejo es siempre la consecuencia de un interés general calificado, que se refiere a determinadas circunstancias con las que ocasionalmente coincide”

Por otro lado, cuando el gobernado sólo pretende que la ley sea cumplida, pero sin que la norma lo proteja, directa o indirectamente, resulta que dicho interés sea vago e impreciso, en razón de que el gobernado carece de un interés personal y directo en reclamación alguna. A esto la doctrina administrativa lo ha denominado interés simple o mero interés.

“Se dice que este es el mero interés que le corresponde a todo ciudadano en que la ley sea cumplida; no existe aquí el derecho exclusivo que era típico del derecho subjetivo, ni el interés legítimo de un numero determinado de personas, sino el interés de toda la comunidad en que no haya actos administrativos ilegales. El interés simple, como regla, no da derecho a interponer acciones judiciales ni recursos administrativos; sólo permite hacer denuncias ante la Administración sobre aquello que se considera ilegítimo; a diferencia del interés legítimo, en que se puede interponer un recurso administrativo, que la administración está obligada a resolver la denuncia interpuesta”

1.10 DERECHOS Y OBLIGACIONES ADMINISRATIVAS

El sometimiento del Estado al Derecho plantea la existencia de relaciones jurídicas, que al tener en uno de sus extremos a un ente público ejerciendo la función administrativa, genera la relación jurídico-administrativa, con la consecuente existencia de derechos y obligaciones recíprocos para las partes que se encuentran unidas por este vínculo.

Así, la relación jurídico-administrativa se integra con derechos a favor del Estado, que son oponibles a los gobernados, y derechos a favor de estos, oponibles a aquel, además de que también pueden existir derechos del Estado frente a otros entes públicos y viceversa. De esta manera resulta que los derechos del Estado constituyen las correspondientes obligaciones a cargo de los gobernados o de otros entes públicos, y los derechos de estos, las correlativas obligaciones del Estado.

Los derechos que integran la relación jurídico-administrativa reciben el nombre de derechos público subjetivos en razón de la naturaleza de la relación, puesto que siempre participará en ella un ente público, regulado por normas de derecho público.

Estos derechos y obligaciones han sido calificados por la doctrina a partir de muy diversos criterios, sin que a la fecha exista consenso, por lo que, para efectos didácticos, los clasificaremos a partir de su origen.

Los derechos públicos subjetivos pueden derivarse de la constitución o de la ley, de actos administrativos y de contratos administrativos. En el primer caso, los derechos surgen sin que sea necesaria la ejecución de un acto jurídico pues ellos existen en forma directa e inmediata, es decir, su existencia opera ipso jure.

En el segundo caso, la existencia de los derechos depende de la actuación de la autoridad, que de  manera unilateral determina una situación jurídica concreta e individualizada. Finalmente, en el tercero, surgen del acuerdo de voluntades de las partes. Ahora bien, el hecho de que los derechos y correlativamente las obligaciones surjan por un acto o contrato, no significa la ausencia de una norma jurídica, puesto que tales derechos, producto de estos actos, necesariamente dependen de que la ley autorice al órgano administrativo su creación, ya sea que las normas otorguen facultades regladas o discrecionales al órgano administrativo.

En consecuencia, tenemos que las normas, sean constitucionales o legales, son la fuente principal de los derechos públicos subjetivos del Estado y de los administrados. Para el Estado, los derechos subjetivos se exteriorizan mediante actos de poder como forma del ejercicio de su competencia, de la cual, de manera general, resultan:

Derechos personales, que son aquellos relativos a la específica capacidad y eficacia jurídica de los actos del Estado, como son el derecho al nombre y demás signos distintivos.

Derechos prestacionales, que a su vez se pueden dividir en: derechos a prestaciones positivas, como son de cosas, de créditos, tributos, servicios, etc., por parte de los gobernados, y derechos a prestaciones negativas, como son: observancia de prohibiciones y limitaciones a los derechos de los administrados.

Derechos funcionales, que son los relativos a la prestación de servicios públicos.

Derechos públicos reales, que son aquellos derivados de los bienes del dominio del Estado y de las limitaciones y restricciones a los bienes de propiedad privada de los particulares, dictados con base en el interés público.

En lo que se refiere a los gobernados, las normas les otorgan una serie de derechos que, como ya hemos señalado, constituyen limitaciones al poder público. Estos derechos, que se conocen como libertades, son: la libertad de trabajo, de industria, de asociación, de comercio, de culto, de enseñanza, de transito, etc., los cuales se agrupan bajo el nombre de “Libertades públicas”

Por ultimo, el acuerdo de voluntades que efectúan los órganos administrativos y los particulares a través de los contratos administrativos, dan lugar a derechos y obligaciones de las partes contratantes, como los derivados de los contratos de suministro y los contratos de obras, que regulan su ley especifica.