Régimen Local en España: Municipios, Provincias y Otras Entidades

I. La Administración Local

1. Presupuestos Constitucionales

El estudio de la Administración Local debe partir de la regulación que establece la Constitución. La regulación constitucional de las Entidades Locales se concreta en garantizar su autonomía (artículo 137 CE).

1. En primer lugar, la autonomía garantizada implica una garantía institucional de las Entidades que recoge la CE: Municipio, Provincia e Isla. Esta garantía supone la necesidad de que todo el territorio estatal se organice en municipios y provincias, y los archipiélagos en islas.

2. En segundo lugar, la garantía de la autonomía supone el reconocimiento de intereses propios y la atribución de competencias para su gestión (art. 137 CE), aunque tales competencias no se establecen en la Constitución y son determinadas por el legislador ordinario. En esta línea, la propia LRBRL (Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local) en su artículo 25.1 reconoce a los Municipios capacidad para la gestión de sus intereses y para prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.

3. En tercer lugar, la garantía constitucional de la autonomía local implica la autoselección de sus órganos de gobierno, mediante sistemas electivos y su capacidad para representar y gobernar los intereses de la comunidad que integran estas Entidades.

4. En cuarto lugar, la autonomía supone atribuir a las Entidades Locales el poder de ordenanza (la capacidad de dictar normas), aunque de simple rango reglamentario.

5. En quinto lugar, se reconoce a la Administración Local suficiencia financiera (art. 142 CE), lo que no supone dotar de medios financieros propios a las Entidades Locales, sino de medios suficientes, aunque vengan de otras administraciones públicas.

2. La Legislación de Régimen Local

A) Competencias Legislativas del Estado

1. La CE atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislación básica sobre el Régimen Local.

B) Legislación Estatal Básica y Autonómica de Desarrollo

1. La legislación básica estatal se integra por la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), de 2 de abril de 1985 (modificada por la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, Ley 57/2003, y especialmente por la LRSAL, Ley 27/2013, de 27 de diciembre) y por el TR de la Ley de Haciendas Locales.

2. La legislación autonómica de desarrollo corresponde, según sus Estatutos, a las Comunidades Autónomas.

C) Legislación de las Entidades Locales

1. Una de las manifestaciones de la autonomía de las Entidades Locales es su potestad normativa, cuya naturaleza es solo reglamentaria. Los tipos de normas son: las ordenanzas, que regulan materias de incidencia en la esfera jurídica de los administrados; y los reglamentos, que regulan la organización y funcionamiento de la propia Entidad que los aprueba, y sus servicios.

II. El Municipio

1. Excurso Histórico. El Problema de la Reforma Municipal

1. El Municipio es la Entidad primaria de la Administración Local. Prescindiendo de sus antecedentes romanos, el Municipio se consolida como Entidad pública para la gestión autónoma de los intereses propios de sus vecinos en la Edad Media, en las villas a las que se les otorga un régimen jurídico propio: los Fueros. Estas ciudades tenían una administración autónoma de sus intereses que contrastaba con las de otros núcleos sometidos al señorío y jurisdicción de nobles, Iglesia y órdenes religiosas.

1. Excurso Histórico. El Problema de la Reforma Municipal (Continuación)

1. A partir del siglo XVI, la organización municipal resulta interferida por el Corregidor. La Revolución Francesa rompería con esta realidad organizativa basada en la diversidad de regímenes jurídicos de la Administración Municipal, imponiendo un tipo uniforme de organización y llegando a todos los núcleos de población, cualquiera que fuera su población. Las Cortes de Cádiz, siguiendo esta línea de reforma política de la Administración Local, abolieron en 1811 los señoríos jurisdiccionales, y suprimieron los cargos de Corregidores, Regidores y Alcaldes de nombramiento real; y la Constitución de 1812 extendió los Ayuntamientos, como tipo uniforme de organización municipal, a todas las poblaciones españolas.

2. El resultado de este proceso fue que en España el número de Municipios que ha llegado hasta nuestros días es muy numeroso (más de 8.000 en España, de los que más de la mitad no llegan a 1.000 habitantes). En el presente siglo se ha generalizado la defensa de una reforma de la Administración Municipal. Sin embargo, la RSAL de 2013 no ha seguido esta línea, sino que se ha orientado hacia el fomento de técnicas de fusión de municipios. Pero esta técnica se ha demostrado ineficaz salvo que se realice por el legislador (Suecia, Dinamarca, Holanda, Alemania, Grecia). La reforma debería suprimir los municipios de menos de 5.000 habitantes, con excepción de los municipios de montaña o los turísticos. La CE, en el artículo 148, bajo el concepto de alteración de términos municipales, atribuye la competencia para la reforma municipal a las CCAA.

2. El Territorio y la Población Municipal

1. Junto con la organización, el territorio y la población son los tres elementos del Municipio.

A) El Territorio

1. El territorio o término municipal es el espacio físico sobre el que el Municipio ejerce sus competencias. El territorio puede, excepcionalmente, no ser continuo, y así existen en el territorio de algunos Municipios enclaves que pertenecen a otro contiguo; pero, en todo caso, el término municipal debe comprenderse en la misma Provincia.

2. La LRBRL (art. 13) regula la alteración de los términos municipales como una decisión administrativa que compete a las Comunidades Autónomas, y que resulta de un procedimiento administrativo en el que se requiere la audiencia de los Municipios afectados y el dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano consultivo superior de la Comunidad.

B) La Población

1. La población está constituida, en primer lugar, por las personas residentes en el término municipal.

2. La condición de vecino se reconoce a quienes residan habitualmente en el Municipio y figuren inscritos en el Padrón. La inscripción es un deber legal y podrá practicarse de oficio por el Ayuntamiento. La Ley enumera una larga lista de derechos y deberes de los vecinos, que incluye el derecho de sufragio activo y pasivo para los extranjeros que tengan la condición de ciudadanos de la UE que reúnan los requisitos exigidos a los españoles y no hayan sido desposeídos del derecho de sufragio pasivo en su Estado de origen.

B) Población (Continuación)

1. Toda persona que viva en España debe inscribirse en el Padrón del Municipio en que resida habitualmente y, si lo hace en varios, en el que viva más tiempo al año. El Padrón se rectifica o actualiza permanentemente. Sobre la base de este registro administrativo se elaboran los censos de población de todas las demás Administraciones Públicas y los censos electorales.

2. Los extranjeros que residan legalmente en España también deben inscribirse en el Padrón municipal, pero sus derechos vecinales son los que determine la legislación de extranjería o, en su caso, de asilo.

3. La Organización Municipal

A) Ayuntamiento

1. El Ayuntamiento tiene dos órganos esenciales, recogidos en el artículo 140 CE, el Pleno y el Alcalde que, junto con los Tenientes de Alcalde –con relevancia esencialmente vicaria del Alcalde– existen en todos los Ayuntamientos. Un tercer órgano, la Junta de Gobierno Local, sólo se prevé en algunos Municipios.

2. El Pleno se integra por todos los Concejales, elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto por los vecinos. En las elecciones locales el sufragio activo y pasivo está reconocido también a los ciudadanos de la Unión Europea domiciliados en el Municipio. El distrito electoral es el término municipal, y el sistema de elección el proporcional de los mayores cocientes (método D'Hondt), en base a listas cerradas y bloqueadas presentadas por los partidos políticos (federaciones o coaliciones) o agrupaciones de electores, exigiéndose que las distintas candidaturas obtengan un mínimo del 5 por 100 de los votos válidos para que sean adjudicados puestos de concejal a los candidatos de la lista.

A) Ayuntamiento (Continuación)

El Alcalde es el Presidente del Ayuntamiento. La elección, en primer lugar, se realiza por mayoría absoluta de los concejales, de entre los que figuraron como cabeza de las correspondientes listas electorales; y sólo si este primer sistema falla, se designa Alcalde al primer concejal de la lista más votada. La legislación vigente también prevé el cese del Alcalde (que en la primera legislación electoral de 1978 no se recogió), por moción de censura constructiva (que debe incluir el nombre del candidato a Alcalde) aprobada por mayoría absoluta de los Concejales. La moción de censura, una vez presentada, debe celebrarse en el décimo día siguiente a su presentación, en una sesión que, al igual que la de elección del Alcalde, está presidida por una Mesa de edad. En todos los Municipios el Alcalde es auxiliado por los Tenientes de Alcalde, que él designa de entre los Concejales. En los Municipios con más de 5.000 residentes (o en aquellos otros en que así se prevea en sus reglamentos orgánicos), los Ayuntamientos cuentan con un tercer órgano: la Junta de Gobierno Local. Esta Junta, que preside el Alcalde, se integra por los Concejales que, en número no superior a un tercio del total de los que corresponde al Ayuntamiento, puede nombrar y cesar aquél libremente, dando cuenta al Pleno (art. 23 LRBRL).

B) El Concejo Abierto

Es un régimen de organización municipal basado en la democracia directa, que fue recogido por la Constitución de 1931 y por el vigente artículo 140 CE. Su rasgo esencial consiste en que todos los vecinos, constituidos en Asamblea o Concejo Abierto, son el órgano fundamental de estos Municipios (o de las Entidades inframunicipales), sustituyendo así al Pleno. Es un régimen municipal propio de pequeños núcleos de población en los que puede ser viable un sistema de democracia directa, que inicialmente se impuso a todos los Municipios de hasta 100 residentes, pero la LO 2/2011 lo deja como un régimen voluntario para estos municipios. En estos Municipios sólo se prevén elecciones para elegir al Alcalde por sufragio universal, directo, secreto y por el sistema mayoritario. Este podrá designar de entre los vecinos hasta tres Tenientes de Alcalde para auxiliarle.

C) Regímenes Especiales de Organización

El municipio de Barcelona se regula por la Carta Municipal de Barcelona, aprobada por la Ley catalana 22/1998, y por la Ley estatal 1/2006, de Régimen Especial de Barcelona. Y el Municipio de Madrid se regula por la Ley 22/2006, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid. Las ciudades de Ceuta y Melilla son CCAA que se rigen por sus Estatutos, aunque el TC no los considere como tales al negarles legitimación para interponer recursos de inconstitucionalidad. Pero ambas Ciudades asumen las competencias que la legislación atribuye a los Ayuntamientos y a las Diputaciones Provinciales. Debe mencionarse a los Municipios forales, regulados por su legislación foral de Navarra.

4. Competencias Municipales

1. La LRBRL (art. 25), siguiendo la técnica tradicional, contiene una lista de materias atribuidas al Municipio, que se ejercerán en los términos de la legislación sectorial (estatal o autonómica). De estas competencias municipales algunas, como se ha dicho, se configuran como obligatorias, en función de la población del Municipio. Así, se deben prestar (art. 26 LRBRL):

2. En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas.

3. En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública, y tratamiento de residuos.

4. En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios, instalaciones deportivas de uso público.

5. En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

III. La Provincia

1. Naturaleza

La Provincia tiene una triple naturaleza: división territorial de la Administración periférica, Entidad Local y distrito electoral para las elecciones generales al Senado y al Congreso de los Diputados. La Administración periférica del Estado surge en 1833. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en Francia con el Departamento, la Provincia evolucionó hasta convertirse en una Entidad Local.

2. Elementos de la Provincia

La provincia tiene una triple naturaleza: división territorial de la Administración periférica (surge en 1833), Entidad Local y distrito electoral para las elecciones generales al Senado y al Congreso de los Diputados.

A) El Territorio y la Población

El territorio provincial comprende los términos de los Municipios integrados en la Provincia. El artículo 141 CE impone para una mayor garantía de los límites provinciales, que su modificación se apruebe por Ley Orgánica. Las actuales 50 provincias se crearon ya en 1833 por Javier de Burgos, con la excepción de las provincias canarias, inicialmente integradas en una sola y divididas en 1925. Su integridad territorial permanece desde entonces, incluidos los enclaves que algunas provincias tienen en el «territorio» de otras (el más conocido es Treviño, perteneciente a Burgos).

B) Organización

1. La organización provincial de las Provincias de régimen común se integra en las Diputaciones Provinciales, que cuentan con los siguientes órganos:

• 1. El Pleno: integrado por todos los Diputados Provinciales. La selección de los Diputados no se realiza a través de elecciones directas, sino por un sistema que supone una extrapolación de los resultados electorales producidos en las elecciones a Concejales de los Ayuntamientos de la Provincia.
• 2. El Presidente: es elegido por los Diputados de entre ellos, por mayoría absoluta en primera votación y simple en la segunda.
• 3. La Junta de Gobierno: que se integra por el Presidente y un número de Diputados que no exceda de 1/3, nombrados y cesados, dando cuenta al Pleno.

3. Competencias

El artículo 36 LRBRL (reformado en 2013) establece como competencias de las Diputaciones Provinciales:

• La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada.
• La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión. En todo caso garantizará en los municipios de menos de 1000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.
• La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes cuando éstos no procedan a su prestación.
• Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.
• La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios de población inferior a 20.000 habitantes.

4. Regímenes Especiales

A) Comunidades Uniprovinciales

1. Los Estatutos de estas Comunidades han previsto la extinción de la organización provincial.

2. La representación, gobierno y administración de los intereses provinciales, competencias y recursos financieros de la correspondiente Provincia se asumen y desempeñan por la Comunidad Autónoma, a la que se transfirieron los bienes y personal de las Diputaciones extinguidas.

B) Los Territorios Históricos Vascos

Han sucedido a las tradicionales Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. Se regulan por su régimen foral tradicional, por el Estatuto de Autonomía del País Vasco, por la legislación autonómica y la de los propios Territorios Históricos y, supletoriamente, por el régimen provincial de la LRBRL.

C) Las Veguerías Catalanas

En el Estatuto de Cataluña (2006), la provincia ha pretendido ser sustituida por la Veguería, cuyo gobierno y administración corresponden al Consejo de Veguería, formado por el Presidente y los Consejeros y el Consejo de Veguería, que debe sustituir a las Diputaciones Provinciales (art. 91.3). Su creación, modificación o supresión se regula por ley autonómica. Sin embargo, la STC 31/2010 considera que esta regulación en nada afecta a la provincia, tal como se define en el art. 141.2 CE como división de la Administración periférica del Estado, y reduce la veguería a una entidad autonómica de la organización de la Generalitat de Cataluña, pues cualquier alteración de los límites debe hacerse conforme a lo dispuesto en el art. 141.1 CE, es decir, por ley orgánica y no por ley autonómica.

IV. La Isla

1. Las Islas del Archipiélago Canario cuentan con una organización local especial, el Cabildo Insular, creado por Ley de 11 de julio de 1912, y reafirmado por las Constituciones de 1931 y la vigente de 1978 (art. 141.4), que extendió el mismo régimen a las Islas Baleares, con el nombre de Consejo Insular.

2. Los Cabildos Insulares, como órganos de gobierno y administración de los intereses de la Isla, se rigen por la normativa propia de las Diputaciones Provinciales y tienen atribuidas las competencias de éstas, en relación a la Isla, además de las que el Estatuto y la legislación autonómica canaria les atribuye. La elección de los consejeros se realiza directamente por todos los electores de los Municipios de la Isla, por el mismo sistema que la elección de concejales, en urna separada y en el mismo día de las elecciones municipales.

3. Los Consejos Insulares de Baleares son instituciones de la Comunidad Autónoma, no Entes Locales, y tienen el gobierno y representación de la Isla, que se regula por el Estatuto de Baleares.

V. Otras Entidades Locales

1. Las Entidades Inframunicipales

El Derecho histórico español siempre ha reconocido la existencia de Entidades Locales para la administración de los intereses públicos locales en los núcleos de población dispersos y diferenciados del núcleo en el que se asienta la capitalidad del municipio. Su denominación tradicional es la de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, etc.

1. Entidades Inframunicipales (Continuación)

La regulación de estas Entidades ha quedado enteramente atribuida a las CCAA. Sus competencias son las municipales que afectan y se prestan en la Entidad, así como la administración de su patrimonio y bienes comunales, que en numerosas Entidades de este tipo del norte de España constituyen la razón de ser de las mismas. Su organización se remite a las CCAA, y supletoriamente se prevé un sistema en el que los vecinos eligen directamente al Alcalde pedáneo, y éste puede designar a dos vocales en núcleos de 250 habitantes o a cuatro si la población es superior.

2. Entidades Supramunicipales

La Comarca: la generalidad de los Estatutos contemplan la posibilidad de crear Comarcas. La Comarca se define como una entidad local con personalidad jurídica propia, creada para la gestión de unos intereses comunes a varios Municipios situados en una misma zona, definida por lazos geográficos, económicos y culturales propios. Es equivalente a los condados de los países anglosajones.

3. Las Mancomunidades de Municipios

Las Mancomunidades tienen carácter asociativo, creándose, pues, de forma voluntaria por los Municipios para la gestión común de servicios u obras de su competencia. Dicha asociación, para crear un nuevo ente local de naturaleza institucional, puede realizarse incluso entre Municipios de distintas provincias. La Mancomunidad tiene personalidad jurídica propia e independiente de la de los Municipios que la crean.