Potestades Administrativas: Regulación, Discrecionalidad y Control Judicial

Determinación Legal de las Potestades Administrativas: Regulación y Discrecionalidad

a) Potestad Reglada

Es aquella que conduce a una solución única. La discrecionalidad, por su parte, supone que la Administración debe valorar las circunstancias del caso para llegar a una solución dentro del margen que le permite el ordenamiento jurídico (OJ). Además de estos dos tipos, suele aparecer un tercero: el concepto jurídico indeterminado. Este, de origen alemán, implica que el OJ no proporciona la solución directamente, pero sí los elementos para alcanzarla, siendo esta única. Un ejemplo es el justiprecio en la expropiación forzosa, que se determina mediante criterios específicos.

Todas las potestades atribuidas a los entes públicos tienen elementos reglados y discrecionales, siendo imposible encontrar una potestad puramente de uno u otro tipo. Estos elementos afectan tanto al supuesto de hecho como a la consecuencia jurídica de la potestad. La discrecionalidad es esencial para el funcionamiento administrativo, ya que el derecho no puede preverlo todo. Lo crucial es encauzarla adecuadamente, dado que permite pluralidad de soluciones razonables.

Para verificar la razonabilidad de un acto administrativo, se deben analizar tres elementos objetivos, que requieren un control no mecánico:

Fin

Las potestades públicas se otorgan para el cumplimiento de un fin de interés general. Este fin debe concretarse en un objetivo específico que los poderes públicos han de buscar. Por ejemplo, la Ley de Costas establece cuatro fines de interés general en su artículo 2. Un acto administrativo que no cumpla con la finalidad establecida es contrario a derecho, incurriendo en desviación de poder, que consiste en ejercer la potestad pública buscando una finalidad distinta a la que motivó su otorgamiento. Este vicio, según el artículo 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), causa la anulabilidad del acto. Existen dos modalidades de desviación de poder:

• Absoluta: Se busca una finalidad de interés particular (delitos o cuasidelitos).
• Relativa: Se busca una finalidad pública distinta a la que motivó el otorgamiento de la potestad (mal uso del OJ).

Hechos Determinantes

Cuando la Administración ejerce una potestad discrecional, lo hace sobre hechos concretos. El control de estos hechos implica verificar que se ajusten a la realidad. Los artículos 80 y 81 de la LRJ-PAC establecen las pruebas como mecanismo para acreditar la conformidad entre los hechos reales y los que aparecen en el procedimiento administrativo. La ley obliga a abrir un período de pruebas en dos casos:

• Cuando no se tengan por ciertos los hechos alegados por los interesados.
• Cuando la naturaleza del procedimiento lo exija (procedimientos que restrinjan derechos de los ciudadanos).

El ciudadano también puede solicitar la práctica de pruebas. En el procedimiento judicial, el control de los hechos es fundamental y el juez no tiene restricciones.

Principios Generales del Derecho

A pesar de la discrecionalidad, la Administración siempre debe considerar los Principios Generales del Derecho, elementos que circulan por todo el OJ. Algunos, según el artículo 3 de la LRJ-PAC, son especialmente relevantes: eficacia, jerarquía (normativa y administrativa), descentralización, desconcentración y coordinación. El artículo 3.2 añade la buena fe y la confianza legítima. Además, se deben considerar los principios de interdicción de la arbitrariedad, seguridad jurídica, responsabilidad y proporcionalidad. Todos ellos, junto con el principio favor libertatis (buscar los mecanismos menos restrictivos para las libertades individuales), deben aplicarse en cada acto administrativo. El incumplimiento de estos principios hace que el acto sea contrario al OJ y, por tanto, quede fuera del ámbito de la discrecionalidad.

Libertad de Elección, Márgenes de Apreciación y Doctrina Unitaria de la Discrecionalidad

La discrecionalidad surge cuando el OJ atribuye a un órgano la competencia para apreciar el interés público en un caso dado, como señala la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956. El control judicial de la discrecionalidad se centra en los elementos reglados que acompañan la atribución de la potestad: su existencia, extensión, hechos que la legitiman, procedimiento, fin y fondo parcialmente reglado. La Constitución española es única al elevar a rango constitucional el principio del control preceptivo y general del fin por el juez.

El término "interés general" es un concepto jurídico indeterminado cuando lo utilizan las leyes, lo que permite al juez controlar su aplicación por la Administración. La idea de interés público es un concepto legal de alcance indeterminado, lo que impide su aplicación precisa e inequívoca en un caso dado. El Tribunal Constitucional puede controlar las determinaciones de interés general del legislador, ya que este es un concepto constitucional con significado jurídico que debe interpretarse en casos cuestionados.

Límites de las Potestades Discrecionales y su Control Judicial

La ejecución debe ser una continuación directa del acto administrativo sin alterar su contenido. De este principio derivan límites como el orden de los medios de ejecución, la improcedencia de actuar simultáneamente con varios de ellos y el principio de proporcionalidad. La ejecutoriedad no puede agravar la situación del ejecutado ni configurarse como sanción personal.

Para proteger a terceros, se ha creado el incidente de tercería de dominio o de mejor derecho en la fase de ejecución administrativa, similar al proceso civil. Esta reclamación suspende el procedimiento de apremio sobre los bienes en disputa. La tercería tiene una fase administrativa y otra judicial, donde el juez civil decide sobre la titularidad o mejor derecho. Existen dos tipos de tercerías: de dominio (titularidad de un tercero) y de mejor derecho (derecho del tercerista a ser reintegrado de su crédito con preferencia).

Además del control judicial civil, se admite el control contencioso-administrativo de las medidas de ejecución que excedan el alcance del acto ejecutado o infrinjan los principios generales. Esto se basa en el principio de garantía judicial efectiva (art. 24 CE).

A. Perfeccionamiento de las Técnicas de Control y su Uso por los Tribunales

1. Inaplicación por los Tribunales ordinarios: Si un Tribunal declara que un reglamento vulnera algún principio o regla, dictará su inaplicación, pero no su nulidad.

2. Recurso indirecto: No se permite recurso directo contra el reglamento, pero sí indirecto, atacando sus actos de aplicación y alegando que está viciado. En estos casos, cabe recurso directo contra el órgano que dictó el reglamento.

3. Recurso contencioso-administrativo. La cuestión de ilegalidad: El control de los reglamentos ilegales es competencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Caben recursos directos (hasta dos meses después de la publicación del reglamento) e indirectos. Tras la Constitución, cualquier persona afectada puede interponer uno u otro recurso. La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJ) prevé efectos erga omnes para la resolución del recurso. En el recurso indirecto, el juez planteará la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para anular el reglamento, lo que puede provocar injusticias.

4. Recurso de inconstitucionalidad contra reglamentos: El Tribunal Constitucional (TC) puede controlar los vicios de inconstitucionalidad de un reglamento y admitir recursos de amparo. El Gobierno también puede impugnar disposiciones de las Comunidades Autónomas que provoquen un conflicto de competencias.

C. La Determinación de los Hechos

El ejercicio de la potestad será inválido si el supuesto de hecho no se ha dado en la realidad o ha habido un error en su apreciación. La prueba de la existencia del hecho determinante debe figurar en el expediente administrativo. El administrado puede practicar prueba sobre los hechos, lo que convierte al recurso en una vía de control sobre la existencia y características del hecho. De esta manera, la presunción de validez de los actos administrativos cae frente a una prueba irrefutable.

D. La Desviación de Poder. Cic

LOS EN SU UTILIZACIÓN COMO TÉCNICA DE CONTROL. PROBLE+ APLICATIVOS. INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL: Nacida en el Consejo de Stado francés, la técnica de la desviación de poder pretende fiscalizar la finalidad del acto admin, considerar de algún modo las verdaderas intenciones del Poder al ejercer las potstades. En consecuencia, y a tenor del artículo 70.2 LJ, si la potstad se atribuye xa satisfacer 1 interés público concreto k la norma determina, incurre en desviación de poder el ejercicio de potstades xa fines distintos de los fijados x el Ordenamiento Jurídico. Procesalmente, la desviación de poder debe ser enjuiciada sólo tras comprobar k el acto no adolece de otro vicio de legalidad; en caso contrario, como la existencia de ste otro vicio ya determina la nulidad del acto, no es necesario investigar sobre nuevos vicios. Con todo, y pese a su expreso reconocimiento en el ordenamiento español, el TS no es muy dado a aplicar con amplitud tal técnica ya k, contra toda razón, considera no suficientes xa crear en él la convicción moral de la existencia de la desviación de poder, los indicios claros y manifistos. Dicha tendencia es extensiva a toda la jurisprudencia en cuanto k, quizás x su artificiosa identificación, toma en consideración el principio de interdicción de la arbitrariedad con preferencia a la desviación de poder/

E. LA APLICACIÓN DE LOS PPIOS GENERALES DEL Dº XA EL CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD: RAZONABILIDAD, INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD, IGUALDAD, CONFIANZA LEGÍTIMA, ENRIKCIMIENTO INJUSTO Y OTROS: Los ppios generales del Dº constituyen 1o de los métodos + imxtantes xa controlar la discrecionalidad de las Administraciones Públicas. El principio de confianza legítima consagrado en el art.3 de la ley 30/92 k consagra la aplicación de la vinculación de los actos propios en el ámbito de las Administraciones Públicas. Sto quiere decir k la Adminción resulta vinculada x sus criterios, opiniones y actuaciones precedentes. Todas las actuaciones, actos o decisiones de las Administraciones Públicas k se apartan sin justificación de su actuación precedente podrían, de conformidad con el art. 54 30/92, resultar nulas, siempre y cuando la Adminción no justifik x qué se aparta de tales actuaciones previas/Cuando, ade+, ste alejamiento del precedente infringe el principio de buena fe, la jurisprudencia ha entendido en ocasiones anteriores k tal decisión administrativa excedía de los límites admisibles de la discrecionalidad pudiéndose considerar arbitraria. Otros ppios k se emplean en la jurisprudencia como mecanismo de control de la discrecionalidad es el del enrikcimiento injusto. Implica todas akllas decisiones de la Adminción k pueden fomentar 1 gasto en el ciudadano como consecuencia del cual se produce, x 1a parte, 1 beneficio económico injusto a favor de la Adminción y, consecuentemente, 1 perjuicio económico del administrado. Cuando se producen stas situaciones (x ejemplo, cuando 1 1a contratación pública el órgano de contratación mueve a 1 contratista a realizar 1a inversión k luego se niega a pagar alegando cuestione formales o materiales), los trib1ales afirma k la decisión sería contraria a dº/F. EN ESPECIAL, EL CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD DE CARÁCTER POLÍTICO Y TÉCNICO: Consideremos a priori k en ningún caso según la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la jurisprudencia, los trib1ales no pueden sustituir a la Adminción en la toma de decisiones. Los trib1ales son competentes xa controlarlas decisiones (actos o reglamentos) pero su papel se va a limitar a stablecer cuándo la Adminción se ha excedido de los límites y podrá anular pero no tienen potstad xa sustituir a la Adminción stableciendo cual puede ser el contenido del acto admin impugnado o el sentido del precepto reglamentario/Sto es relevante cuando hablamos de la discrecionalidad de carácter político o técnico. La discrecionalidad política corresponde a los actos políticos. Existe 1animidad jurisprudencial y doctrinal k afirma k no existe ningún tipo de acto k no pueda ser objeto de control x los trib1ales de la jurisdiccion contencioso administrativa. la jurisdiccilidad de carnistrativo impugnado o el sentido del precepto reglamentario.iores queón contencioso administrativa. Es decir, todas las decisiones podrán ser susceptibles de control x los trib1ales cuando se trate de la potstad ejecutiva de la Adminción. Sin perjuicio del cual, el TC ha entendido k existen actos de contenido político (sobre todo las referidas al art 97 CE) cuyo sometimiento al control de la jurisdicción contencioso administrativa es + dudoso. El Trib1al Constitucional se refiere especialmente a las competencias de gobierno en materia de política económica, relaciones exteriores, etc./Según la Ley de la Jurisdicción, no existe acto admin k desde 1 p1to teórico no pueda ser objeto de enjuiciamiento x los trib1ales contencioso admins pero de conformidad con el Trib1al Constitucional sí pueden existir actos k x su marcado carácter político kdarían fuera del control de la jurisdicción. Otro tipo de decisiones cuyo control es + complicado es la discrecionalidad técnica de la Adminción. Nos referimos a decisiones x las k se elige a 1 contratista o al personal. Xa tomar esa decisión se basan en conocimientos técnicos, x lo k en stos casos la jurisprudencia afirma k en ningún caso los trib1ales pueden entrar a aclarar en k medida es acertada o no la decisión de la Adminción Pública sobre la elección de la oferta + ventajosa en el ámbito contractual, del personal + adecuado en el ámbito de los concursos xa formar parte de la plantilla administrativa o de las soluciones técnicas + idóneas a la hora de planificar 1a infraestructura. /El f1damento de sta jurisprudencia está en k la Adminción parte de 1os conocimientos técnicos. Los trib1ales conocen de impugnaciones a stas decisiones si son contrarios a los requisitos k reúnen los pliegos o razones similares. Sí se podrá decir quien resulta adjudicatario cuando son dos los licitados. Si son varios, se obligará a la Adminción a repetir la elección.
12.1. DECISION EJECUTORIA Y EJECUCION FORZOSA, FUNDAMENTOS. RECONSIDERACION DE LA DOCTRINA DE LA AUTOTUTELA: La ley 30/92 stablece en 1a serie de preceptos k las decisiones de las Administraciones Públicas, los actos admins, son eficaces desde el momento en k se dictan, k producirán efectos desde el mismo momento y k sus destinatarios starán obligados a cumplirlas en sus exactos términos salvo k x virtud de 1a resolución administrativa posterior se posponga su eficacia. Lo expusto se encuentra en los arts 57 y 95 de la ley 30/92. El 95, ade+, stablece o permite a las Administraciones Públicas iniciar las medidas de ejecución forzosa k sean necesarias xa garantizar la efectividad y ejecutividad de los actos admins./Ste es precisamente 1o de los privilegios + imxtante de las Administraciones Públicas, la llamada ejecutoriedad de sus actos y k consiste en k los actos admins tienen 1a pres1ción de validez iuris tantum. Son, x tanto, de obligado cumplimiento y solamente podrán declarar su invalidez los trib1ales previa impugnación x el interesado ante la jurisdicción contencioso administrativa. Ste carácter ejecutivo de las decisiones administrativas se considera como 1a de las manifstaciones de la denominada autotutela de las Administraciones Públicas en el sentido k éstas actúan, respecto de sus propios intereses, como 1 auténtico trib1al. La Adminción, cuando pone fin a 1 proceso, no necesita del auxilio de 1 trib1al xa adoptar 1 tipo de decisión acorde al interés público y tampoco xa hacerlo cumplir al destinatario de la acción./Sta ejecutoriedad, x lo k respecta a la autotutela, tiene 1a similitud en el privilegio de los poderes públicos xa proteger sus propios bbs sin el auxilio o necesidad de k intervengan terceros. Nos referimos en ste caso a las potstades exorbitantes denominadas inembargabilidad, imprescriptibilidad, inanielabilidad, lo k significa k los bbs públicos no podrán ser embargados, enajenados (salvo requisitos stablecidos x la ley) y tampoco adquiribles x usucapión/12.2. LA EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINS Y EL Dº A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA: Sta cualidad es la k realmente sexa y distingue los actos admins de los actos privados k necesitan del apoyo judicial xa tomar sobre otro medidas ejecutorias. Ste privilegio está regulado en la LRJAP y del PAC., y se define en el art. 95 : Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos admins, salvo en los supustos en k se suspenda la ejecución del acuerdo con la Ley, o cuando la CE o la Ley exijan la intervención de los Trib1ales./La ejecutoriedad de los actos admins se manifista de manera diversa según la naturaleza y contenido de éstos. En 1os casos la ejecución forzosa como tal no es necesaria xq el acto se cumple sin resistencia de sus destinatarios ; en otros xq la naturaleza del acto no comxta ning1a actuación material de ejecución x la Adminción/Tampoco puede hablarse de ejecución forzosa del acto admin en contra de la propia Adminción, es decir, cuando el acto reconoce dºs a los particulares e impone correlativos deberes a la Adminción. Si ésta no cumple vol1tariamente, el administrado no tiene + alternativa k forzar su cumplimiento x la vía judicial, provocando previamente los actos desestimatorios./Otro supusto en k no es necesario recurrir a la ejecutoriedad xa explicar el efecto compulsivo del acto admin se da cuando las medidas de ejecución de éste se pueden subsumir en el ejercicio natural de la autodefensa posesoria. Así ocurre cuando la Adminción ordena la expulsión de 1 particular de 1a dependencia del dominio público o del seno de 1 servicio público. Fuera de hipótesis anteriores, el supusto necesario xa la ejecución forzosa lo constituyen los casos en k el acto admin impone deberes positivos o negativos al administrado k implikn, en cuanto ste se niega al cumplimiento vol1tario, 1a agresión sobre akl mediante la alteración de su ius posesionis sobre sus bbs, o 1a violencia sobre su libertad personal. En tales supustos, la Adminción utiliza el privilegio de decisión ejecutoria del acto admin o acción de oficio, regulada en la LRJAP y del PAC./El principio de ejecutoriedad se stablece con carácter general, hoy xa los actos admins, sin k tal circ1stancia se haya producido en otros ordenamientos, nada menos k tres preceptos dedica la LRJAP y del PAC, a proclamar la vigencia de ste privilegio sta auténtica potstad judicial de nuestras Administraciones Públicas en los art. 56, 94 y 95. La LRBRL de l985 también se ha sumado a ste plebiscito legal en favor de la ejecutoriedad de los actos admins, reconociendo a las Entidades locales, ade+ de la pres1ción de legitimidad y ejecutividad de sus actos, las potstades de ejecución forzosa y sancionadora. La legislación tributaria define la ejecutoriedad atribu-yendo a los actos de la Hacienda el valor de las sentencias judiciales como se sigue diciendo hoy en el art. 129 de la L.G.T.. Hay k tener en cuenta k la regulación general es la LRJAP y del PAC, la cual exige xa la legitimidad de la ejecución forzosa de la Adminción el cumplimiento de las siguientes condiciones://1) La existencia de 1 acto de la Adminción y k se trate de actos admins y no de actos privados de aquélla (art.93).//2) K el acto sea ya plenamente eficaz xq no ha sido suspendida administrativa o Judicialmente su ejecutoriedad o su eficacia no esté pendiente de condición, plazo o autorización o aprobación de autoridad superior.//3) K la ejecución vaya precedida del oxt1o rekrimiento o apercibimiento a fin de k el obligado no sea sorprendido x aklla y se le de la oxt1idad de cumplir vol1tariamente el mandato de la Adminción (art. 95).//4) La ejecución administrativa está condicionada, a k la ley no haya configurado con relación al acto k se pretende ejecutar 1 régimen de ejecución judicial./La LRJAP y del PAC, es igualmente generosa k en la proclamación del principio de ejecutoriedad en el reconocimiento de MEDIOS DE EJECUCIÓN, enumerando los siguientes : Apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre las pers (art. 96).//1. La OCUPACIÓN es la forma de ejecución de los actos k imponen a los particulares la entrega de 1 bien determinado del k aquéllos están en la posesión; si el particular no lo entrega la Adminción toma posesión de él x medio de sus f1cionarios.//2. La ejecución sobre los bbs o el APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO mobiliario o inmobiliario del ejecutado se utiliza xa garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar k se concretan en 1a suma de dinero, sea x causa tributaria o cualquiera otra.//3. La EJECUCIÓN X COERCIÓN sobre el obligado x el acto admin es utilizada cuando se trata de prstaciones k, x ser personalísi+ e inf1gibles, no sirven los medios anteriores. Sta fórmula de ejecución puede ser directa o indirecta (Zanobini)./Nuestra LRJAP y del PAC., alude solo a la coerción directa. distinguiendo la económica a través de las llamadas multas coercitivas, de la física, k llama compulsión sobre las pers.