Posición y Estructura del Gobierno en el Sistema Constitucional Español

Posición Constitucional del Gobierno

En nuestro sistema se establece una clara hegemonía del Gobierno como evolución a los regímenes políticos tras la I Guerra Mundial, consagrada con la Constitución del 1978 mediante:

• Origen parlamentario del Gobierno: tiene su origen en una votación de investidura de su Presidente en el Congreso, lo que le otorga una legitimidad democrática indirecta.
• Estabilidad política del Gobierno: deriva de la dificultad de poner en marcha los mecanismos de responsabilidad política. Es muy poco probable que el Congreso pueda lograr la dimisión del Gobierno a través de la cuestión de confianza o de la moción de censura. La utilización de la primera queda en manos del Presidente del Gobierno y las exigencias constitucionales de la moción de censura la hacen prácticamente imposible, salvo en supuestos de ruptura de la mayoría. La exigencia de que la moción de censura incluya un candidato a la Presidencia del Gobierno es un factor claramente disuasorio, pues todos los grupos políticos pueden coincidir en la conveniencia de derribar al Gobierno.
• Importancia de las funciones constitucionales del Gobierno: dirige la política interior y exterior, la Administración Civil y Militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo a la Constitución y las leyes.

Pero esta hegemonía puede estar condicionada por el sistema de partidos políticos. El sistema fuerza la fragmentación y la coalición, evitando gobiernos monopartidistas, perdiendo el Gobierno autoridad y capacidad de decisión, aunque puedan darse mayorías parlamentarias.

Composición del Gobierno

Rango de la Regulación

Está regulada por la Constitución, que se remite a una ley para detallarla, arts. 98.1 y 4, su composición, número de miembros, estatuto e incompatibilidades, crear, regir y coordinar órganos de las Administración del Estado y la reserva de ley. La reserva legal ha de entenderse de modo estricto. Actualmente está en vigor el Real Decreto 557/2000 de reestructuración de Departamentos ministeriales, estructurando la Administración:

• Ministerio de Asuntos Exteriores.
• Ministerio de Justicia.
• Ministerio de Defensa.
• Ministerio de Hacienda.
• Ministerio de Interior.
• Ministerio de Fomento.
• Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.
• Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Este Real Decreto crea dos Vicepresidencias del Gobierno, una Vicepresidencia primera y otra segunda para asuntos económicos. La Ley 6/1997 señala que la determinación del número, denominación y ámbito de competencias de los Ministerios y Secretarías de Estado se establece mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno. La LOG atribuye al Presidente del Gobierno la facultad de crear, modificar y suprimir por Real Decreto los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado.

Gobierno y Consejo de Ministros

El art. 98.1 determina que el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley. Abriendo la posibilidad al Gobierno de incorporar miembros de rango inferior al de Ministro, de ahí que se diferencie el Gobierno del Consejo de Ministros. De acuerdo con la LGO, el Gobierno se identifica con el Consejo de Ministros. Según la Constitución, el Consejo es el órgano al que corresponde formalizar jurídicamente las decisiones políticas del Gobierno, como la iniciativa legislativa que compete al Gobierno (art. 87.1). Los proyectos de ley son aprobados en Consejo de Ministros (art. 88). A veces la Constitución solo da competencias al Consejo de Ministros, como en la deliberación previa al planteamiento ante el Congreso de la cuestión de confianza (art. 112). Hay también referencias al Gobierno como tal, respondiendo este ante el Congreso (art. 108). La Constitución reconoce algunas competencias exclusivas de los Ministros, como el refrendo al Rey del art. 64.

Miembros del Gobierno

Según el art. 98.1, el Gobierno se compone del Presidente, Vicepresidentes, Ministros y demás miembros que establezca la ley. Se desarrolla en la LGO. Sus miembros son:

Presidente del Gobierno

Dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los miembros del mismo, es decir:

1. Dirección de la acción del Gobierno: representa y establece el programa del Gobierno, determina las directrices de la política interior y exterior y vela por su cumplimiento, necesitando para ella la oportuna información que le proporcionan sus órganos de asesoramiento. Le corresponde dirigir la política de defensa y las Fuerzas Armadas (art. 2.2.f) LGO), es decir, de la Administración Militar (art. 97.1 CE).
2. Coordinación de las funciones de los demás miembros del Gobierno para su unidad de acción, así como la división o delimitación de competencias entre ellos, el arbitraje y resolución de conflictos de atribuciones entre ellos y el control de su acción. Para ello puede convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros.

También posee competencias exclusivamente propias:

• Define el programa político del Gobierno que pretende formar y lo expone en el Congreso.
• Propone al Rey el nombramiento y cese de los miembros del Gobierno.
• Propone al Rey la convocatoria de referéndum consultivo con la autorización del Congreso.
• Plantea la cuestión de confianza ante el Congreso previa deliberación del Consejo.
• Propone al Rey la disolución de las Cámaras previa deliberación del Consejo bajo su responsabilidad.
• Refrenda los actos del Rey.
• Somete al Rey para su sanción las leyes aprobadas por las Cortes.
• Interpone el recurso de inconstitucionalidad.

Vicepresidente del Gobierno

No es constitucionalmente obligatorio, por lo que su existencia y número depende de la decisión del Presidente. Cuando solo hay uno, suele tener competencias políticas generales de coordinación, y si son varios, coordinan la actuación de determinadas áreas del Gobierno, pudiendo ser a la vez titulares de un Departamento Ministerial. Es una figura de escasa relevancia si se consideran sus competencias. Le corresponde:

1. Asumir las funciones de Presidente del Gobierno en los casos de vacante, ausencia o enfermedad de este.
2. Ejercer aquellas funciones que le encomiende el Presidente del Gobierno.

Al Vicepresidente segundo le corresponde:

1. Asumir en defecto del Vicepresidente primero las funciones del Presidente del Gobierno en caso de vacante, ausencia o enfermedad.
2. Presidir la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
3. Ejercer aquellas funciones que le encomiende el Presidente del Gobierno.

Ministros

Son los jefes superiores de los Departamentos Ministeriales. Realizan funciones de Gobierno y de organización y dirección del Ministerio. Sus funciones:

1. Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento de acuerdo a las decisiones tomadas en el Consejo de Ministros.
2. Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
3. Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes.
4. Refrendar los actos del Rey en materia de su competencia.

Existen ministros sin cartera según el art. 4.2 LOGO, que no tienen atribuida la gestión de ningún sector de la Administración y, por tanto, no son titulares de ningún Departamento, como en la actualidad es el Ministro Portavoz. El número de ministros no está señalado en la Constitución.

Los demás miembros que establezca la ley

Permite incorporar al Gobierno a miembros de rango inferior al de Ministro, como pudieran ser los Secretarios de Estado, creado en 1977. Son órganos superiores en la organización central de la Administración General del Estado, directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno. Desempeñan la gestión de un sector de actividad administrativa y responden ante el Ministro o ante el Presidente del Gobierno de la ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de Estado. Actualmente no son miembros del Gobierno, pero son órganos de colaboración muy cualificados del Gobierno. Es un engarce fundamental entre el Gobierno y la Administración, esto justifica su asistencia a algunos Consejos de Ministros.

Estructura del Gobierno

Caracterizada por tres principios:

• Principio de colegialidad: el Gobierno es un cuerpo u órgano colegiado que delibera y toma acuerdos colectivamente, de donde se deriva la responsabilidad solidaria del Gobierno, confirmado en el art. 108. Es una tradición del derecho inglés.
• Principio de dirección: el predominio del Presidente del Gobierno en relación con los demás miembros, destacando su figura como algo más que como un primus inter pares. Se debe a:
  1. El Presidente del Gobierno es el definidor del programa político del Gobierno y el único votado en la investidura parlamentaria, el único que goza de la confianza parlamentaria expresa.
  2. El Presidente del Gobierno es quien plantea la cuestión de confianza y sobre el que recae la moción de censura.
  3. El Presidente del Gobierno asume importantes funciones constitucionales y legales, tanto como director y coordinador del Gobierno como por sus competencias propias y exclusivas.
  4. El líder de ese partido ganador en las elecciones.
• Principio de competencia y responsabilidad de los Ministros: tienen atribuida por la Constitución una competencia propia sobre los asuntos de su Departamento. Como consecuencia, la responsabilidad directa de los Ministros en su gestión, concretándose en los mecanismo de control parlamentario. Es la llamada “moción de reprobación individual de Ministros” o la minimoción de censura en la que la Cámara expresa su desconfianza, desagrado o rechazo de la gestión individual de un Ministro.