El Parlamento y el Gobierno en el Sistema Político Español

LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO I: EL PARLAMENTO

GÉNESIS HISTÓRICA

• Los parlamentos medievales.
• El absolutismo.
• El parlamentarismo clásico.
• El parlamentarismo racionalizado.
• Del Estado liberal al Estado democrático. El sufragio universal y las libertades públicas permiten el tránsito de la representación liberal a la representación liberal democrática. Sufragio censitario/sufragio universal.
• 5 grandes grupos de discriminaciones a salvar para lograr el pleno reconocimiento de los derechos políticos: discriminaciones sociales, religiosas, de género, raciales-étnicas y de edad.
• Burke y el mandato representativo (1774): “El Parlamento no es un congreso de embajadores que defienden intereses distintos y hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe defender como su intérprete y abogado, sino la asamblea deliberante de una nación con un interés, el de la totalidad, donde la guía tiene que ser el objetivo global, no los intereses locales, el bien común que resulta de la razón general del todo. Escoged a un diputado, pero cuando lo hayáis elegido, no será el diputado por Bristol, sino un miembro del parlamento”.
• Los diputados representan una nación. Los electores, por medio del voto, conceden plenos poderes a quienes los representan. La disciplina del partido.
• El parlamento deviene en órgano constitucional.

CARACTERÍSTICAS Y DEFINICIÓN DEL PARLAMENTO

De una forma sucinta, se puede definir la institución parlamentaria, con independencia del sistema político democrático en el que nos encontremos, como una asamblea representativa, permanente y pluralista.

Rasgos básicos del Parlamento:

• Naturaleza asamblearia: El Parlamento es una institución formada por un amplio número de miembros.
• Forma paritaria: Es un organismo no jerárquico.
• Carácter permanente: No nace para tomar en un momento puntual una decisión y luego desaparece, sino que es una institución capaz de asignar un flujo continuo de decisiones.
• Autonomía: Para que se reúna el Parlamento no es necesario que otra institución lo convoque.
• Naturaleza pluralista: Por definición, en el seno del Parlamento existe una pluralidad de voces que representan los diferentes intereses de una determinada sociedad. Esa representación de voces e intereses determina que exista un vínculo muy estrecho con la ciudadanía y que esta institución se halle en la cima de los procesos de representación política del Estado.

TIPOLOGÍA (Examen)

• Parlamento unicameral: Se da en aquellos sistemas políticos en que el Parlamento está compuesto por una única Cámara que representa a la Nación.
• Parlamento bicameral: Se caracteriza porque está constituido por dos Cámaras. Una de ellas representa a la población y la otra representa actualmente a los territorios. La existencia de este tipo de Parlamento se justificaba antaño por la necesidad de representar el privilegio, siendo el caso más paradigmático el de la Cámara de los Lores de Gran Bretaña. En el presente, se arguye que cuando hay un modelo de organización territorial descentralizado o federal es necesario que exista una segunda Cámara en la que los diferentes territorios puedan defender sus intereses.
  • Simétrico: Implica que las dos Cámaras tienen el mismo peso político, aunque tengan asignadas diferentes funciones. (Caso español)
  • Asimétrico: En este tipo de Parlamento hay una Cámara que tiene más peso político que la otra. La mayor fuerza política que tiene una de las dos Cámaras puede obedecer a la pérdida de legitimidad que ha sufrido o a la mala definición de sus atribuciones.

FUNCIONES DEL PARLAMENTO

• Función de representación política: En el Parlamento están nuestros representantes, quienes posibilitan la representación de los intereses económicos y sociales de los ciudadanos.
• Función de control del gobierno: Independientemente de que el sistema sea parlamentario —en el que el gobierno necesita de la confianza del Parlamento para poder acceder y mantenerse en el poder— o presidencial —en el que el ejecutivo no necesita de la confianza parlamentaria para constituirse—, el Parlamento ejerce una función de control de la actuación del ejecutivo.
• Función de elaboración política: Ya que el Parlamento ha sido y es un escenario fundamental para la toma de decisiones políticas, que se materializan en leyes.
• Función de selección de gobernantes: Dado que en la institución parlamentaria se coopta a una nada desdeñable parte de la clase política.

ÓRGANOS DE PREPARACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO PARLAMENTARIO

• Grupos parlamentarios: Son las unidades en las que se incluyen las fuerzas políticas presentes en las cámaras; cuya razón de ser es la de permitir concurrir ordenadamente al trabajo parlamentario a dichas fuerzas políticas. Se puede presumir que a cada partido político le corresponde un grupo parlamentario, pero no es así, ya que se requiere un mínimo número de parlamentarios. Así, por ejemplo, en el Congreso, el número mínimo de parlamentarios exigido a las fuerzas políticas para formar un grupo parlamentario es de 15 o haber obtenido el 15% de los votos en las circunscripciones en que hubieran presentado su candidatura o al menos el 5% del total de los votos emitidos en el país. Y en el caso de que no tengan el suficiente número de parlamentarios, se pasa a formar parte del grupo mixto, esto es, del grupo integrado por los parlamentarios que no constituyen ningún grupo parlamentario.
• Junta de portavoces: Es el órgano mediante el cual los grupos parlamentarios, representados cada uno por su portavoz, hacen efectiva su función de ordenación del trabajo parlamentario. Además de los portavoces de los grupos parlamentarios, forman parte de este órgano el presidente de la cámara correspondiente, un vicepresidente y un secretario.

ÓRGANOS DE PRODUCCIÓN O ACTUACIÓN PARLAMENTARIA

En cada una de las cámaras los parlamentarios pueden actuar en pleno o en comisiones.

• El pleno: Está constituido por la totalidad de los miembros de la cámara y su actividad ha quedado limitada a la discusión y aprobación de los dictámenes elaborados por las comisiones, así como a debatir los grandes temas políticos.
• Las comisiones: Constituyen el órgano de funcionamiento regular de las cámaras, ya que a través de ellas se realizan todas las funciones que tienen encomendadas las Cortes. En realidad, responden al principio de división de trabajo y especialización. Por otro lado, hay diferentes tipos de comisiones, a saber: permanentes legislativas, permanentes no legislativas y no permanentes (como son las de investigación).

EL TRABAJO PARLAMENTARIO

En primera instancia, el presidente de la cámara y la junta de portavoces fijan el orden del día, esto es, el conjunto de asuntos que van a ser tratados en la sesión parlamentaria. El presidente de la cámara convoca la reunión parlamentaria, que implica que los parlamentarios son llamados a participar y la comunicación del orden del día. Para poder reunirse y tomar decisiones tiene que existir un quórum, es decir, un mínimo número de miembros, que depende del asunto que se vaya a tratar. Se procede al debate parlamentario, que es la forma usual de trabajo. Es el presidente de la cámara quien dirige y ordena el debate, concediendo y retirando la palabra, así como haciendo uso de la potestad de agruparlo temáticamente. Después llega el momento de la votación, que no es sino el acto de la decisión. El voto de los parlamentarios es, por definición, personal, indelegable y libre. Asimismo, hay varias formas de emitir el voto: por medios electrónicos, por levantados y sentados, por llamamiento, etc. También es diferente —en función de la mayoría exigida para aprobar una propuesta— el tipo de votaciones, a saber:

1. La mayoría simple de los miembros presentes.
2. Mayoría absoluta (mitad más uno de los miembros del pleno derecho de la cámara), que es exigida para la aprobación, por ejemplo, de leyes orgánicas.
3. Mayoría cualificada (2/3 o 3/5 de los miembros de pleno derecho de la cámara), que implica la necesidad de lograr un mayor asentimiento o acuerdo.

Finalmente, se da publicidad al acto parlamentario, pues se publica en el diario de sesiones de la cámara correspondiente.

FUNCIÓN DE CONTROL DEL GOBIERNO

1. Control ordinario:

El Congreso y el Senado, de forma habitual, “vigilan” que la actividad gubernamental se produzca conforme a los cauces parlamentarios. Así, solicitan y exigen información y aclaraciones al ejecutivo sobre sus actuaciones. Y ese control es llevado a cabo mediante tres figuras parlamentarias:

• Preguntas parlamentarias, que pueden ser orales o escritas y formularse al gobierno en su conjunto o a alguno de sus miembros en particular.
• Las interpelaciones, que se plantean en relación con la conducta del gobierno en un ámbito de política general e implican debate.
• Las comisiones de investigación, que se constituyen sobre cualquier asunto de interés político y cuyas conclusiones no son vinculantes para los tribunales. También hay que tener en cuenta que, junto a estas tres figuras, existen mecanismos de control menos procedimentales, tales como son la comparecencia o sesiones informativas de ministros y altos cargos ante las comisiones permanentes.

Control extraordinario:

Cuando del control ordinario se desprende que la actividad del gobierno no se acomoda a la orientación parlamentaria, entonces se procede a la exigencia de responsabilidad política, cuyas consecuencias pueden ser la disolución de aquel. La exigencia de dicha responsabilidad solo compete al Congreso de los Diputados y se realiza a través de tres mecanismos:

• Cuestión de confianza: Es planteada por el presidente del gobierno ante el Congreso sobre su programa o una declaración de política general, previa deliberación del Consejo de Ministros. Es otorgada por mayoría simple, y cuando esta no es conseguida, el gobierno está obligado a dimitir.
• Cuestión de censura: Es el procedimiento de exigencia de responsabilidad política por excelencia. La moción de censura tiene que ser planteada por al menos una décima parte de los diputados y es constructiva porque debe incluir un candidato a presidente del gobierno. Entre la presentación y la votación de la moción han de transcurrir 5 días, en los que se pueden presentar otras mociones alternativas. Y para que la moción de censura sea aprobada se requiere que la mayoría absoluta de los diputados vote a favor de la misma. En el fondo, al plantear el poder constituyente la moción de censura en esos términos, pretendía, primeramente, que fuera muy difícil derribar a los gobiernos y, en segundo lugar, que la misma mayoría que sirve para derribar un gobierno sirviera para construir uno nuevo, evitándose vacíos de poder.
• Mociones de reprobación contra ministros: Este procedimiento, que conlleva la exigencia individual de responsabilidades políticas, no está recogido en la Constitución Española (CE), pues en esta se dice expresamente que la responsabilidad política del gobierno se exige de manera colegiada. Fue en 1981 cuando se introdujo este mecanismo, porque prosperó una iniciativa del grupo parlamentario socialista en relación con la exigencia de responsabilidades por el asunto del aceite de colza de algunos de los miembros del gobierno Suárez.

LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO II: EL GOBIERNO

DEFINICIÓN. DIVERSOS SIGNIFICADOS

• El gobierno, desde el pensamiento clásico, se identifica con el régimen político. Estado/gobierno.
• El gobierno como ordenamiento de los cargos públicos, quiénes lo ejercen y con qué finalidad. (Bobbio, La Teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. FCE, 1987)
• Aristóteles, con el tercer libro de su Política: monarquía, aristocracia y politeia / tiranía, oligarquía y democracia.
• Clase política (Mosca).

PERSPECTIVA INSTITUCIONAL

• Gobierno = el equipo formado por el presidente de la república o la corona, el presidente del gobierno, los posibles vicepresidentes y los ministros (se reúnen en el Consejo de Ministros o gabinete).
• Su evolución histórica. De asesores del monarca a la primacía de los ejecutivos.
• Los cargos de confianza y la idea jurídico-política de poder ejecutivo en la Europa continental. Los límites frente a la Administración.

GOBIERNOS CONSTITUCIONALES-DEMOCRÁTICOS

• Cuatro grandes tipos de régimen o de sistemas políticos democráticos:
  • El parlamentarismo.
  • El presidencialismo.
  • Sistemas mixtos.
  • Modelo de asamblea.

GOBIERNOS DEMOCRÁTICOS. TIPOLOGÍAS DE LIJPHART (1987, 2000)

• Modelo mayoritario. Dominio de la mayoría, denominado también modelo Westminster por coincidir con el modelo británico.
• Democracias de consenso o modelo consensual, que favorece la participación en el poder de la mayoría y de la minoría.

DEMOCRACIAS MAYORITARIAS. LIJPHART

• Gabinetes de un solo partido con mayoría parlamentaria absoluta.
• Bicameralismo imperfecto. (Examen)
• Bipartidismo.
• Sistema electoral mayoritario.
• Estado unitario y centralizado.
• Constitución no escrita y soberanía parlamentaria.

DEMOCRACIAS DE CONSENSO. LIJPHART

• Coaliciones en la formación del Gobierno.
• Bicameralismo equilibrado con representación de las minorías.
• Representación proporcional.
• Descentralización y federalismo.
• Constituciones escritas.

EL GOBIERNO EN EL MODELO PARLAMENTARIO ESPAÑOL

• El gobierno tiene su origen en el Congreso de los Diputados, que es el que, por medio de la votación de investidura, otorga su confianza al presidente de Gobierno, sobre la base del programa que este último haya presentado en la sesión de investidura.
• Los demás miembros del Gobierno (vicepresidentes, ministros y demás miembros que establezca la ley) serán nombrados por el Rey, a propuesta del presidente de Gobierno (art. 100 de la Constitución Española de 1978). Se regula en los títulos IV y V de la Constitución.

LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO EN EL SISTEMA POLÍTICO ESPAÑOL

• El Gobierno encuentra enumeradas sus funciones en el art. 97 de la Constitución, que le atribuye expresamente cuatro:
  1. La dirección de la política nacional, tanto interior como exterior (que incluiría tareas muy diferentes, desde la programación política hasta la dirección de la política exterior).
  2. La dirección de la Administración del Estado.
  3. La dirección de la Administración militar para la defensa del Estado.
  4. La función normativa y la potestad reglamentaria (convendría aquí señalar la importancia que ha venido teniendo en nuestro ordenamiento el creciente recurso, por parte de los Gobiernos, a los Decretos Leyes y a los Decretos Legislativos). Este hecho, unido a la considerable eficacia de los Gobiernos de todo signo, pero especialmente de los mayoritarios, para sacar adelante legislación en el Parlamento (el 90% de la legislación aprobada en estos años es de origen gubernamental), nos obligará a repensar las relaciones entre dos de los poderes del Estado: el Legislativo y el Ejecutivo.

COMPOSICIÓN

• La composición del Gobierno viene regulada de manera abierta y flexible por la Constitución. El art. 98 se limita a prever tres categorías de miembros: presidente, vicepresidente y ministros, y a abrir la posibilidad de establecer por ley otros tipos de miembros del Gobierno.
• En el caso de los vicepresidentes, así como de otros posibles miembros, la última palabra la tiene el presidente de Gobierno. Existe también la posibilidad de ministros sin cartera.
• Hay que destacar también la preeminencia que tiene la figura del presidente de Gobierno sobre el órgano colegiado. De este modo, aunque los orígenes históricos del Gobierno muestran la aparición de este como un órgano colegiado, cuya función originaria era la de asesorar al monarca, con la asunción, por parte del Gobierno, de una auténtica capacidad de decisión como órgano políticamente responsable, se fue consolidando la primacía de uno de sus miembros, el primer ministro, que encarnaba la voluntad del Gobierno y se convertía en un verdadero jefe de este.

EN NUESTRO ACTUAL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL, LA PREEMINENCIA DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO SE PUEDE OBSERVAR EN TRES APARTADOS:

• En el proceso de formación del Gobierno (el art. 99 establece que el Congreso de los Diputados otorga la confianza al candidato a presidente, y luego este procede a formar su Gobierno, proponiendo al Rey el nombramiento de los ministros (regulado en el ya mencionado art. 100)); en algunas causas de cese del Gobierno (el mismo art. 100 permite al presidente hacer una propuesta vinculante de separación de ministros ante el Rey) y, de la misma manera, en la moción de censura constructiva aprobada frente al presidente de Gobierno, que supone el cese del conjunto del Gobierno.
• Supeditación. El art. 101 destaca de manera clara la posición del presidente al prever el cese de todo el Gobierno en dos hipótesis que, en principio, solo le afectarían al mismo: en el caso de dimisión o de fallecimiento del presidente, su necesaria sustitución exige el cese de todo el equipo.
• Las funciones específicamente atribuidas al presidente; figura, en primer lugar, la de dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de los demás miembros (art. 98). Este enunciado implica, de hecho, que una discrepancia entre varios miembros del Gobierno o bien de cualquiera de ellos con el presidente se resuelve con la decisión definitiva de este. Asimismo, en otras dos cuestiones particularmente importantes, la Constitución atribuye explícitamente la decisión al presidente del Gobierno, si bien requiere la previa deliberación del Consejo de Ministros: se trata del planteamiento de la cuestión de confianza y la de disolver alguna o ambas Cámaras. En ambos casos, si bien es necesaria la deliberación del Gobierno, la decisión corresponde al presidente, quien puede adoptarla incluso contra la voluntad de sus ministros.

LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA DEL GOBIERNO

• Si bien existe una solidaridad en la responsabilidad por la gestión global del Gobierno (art. 108 y siguientes), existe una responsabilidad particular de todos y cada uno de los miembros del Gobierno, que viene explícitamente resaltada en el art. 98.2, al encomendar la dirección del Gobierno a su presidente “sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de estos en su gestión”. Esto significa que, dentro de la orientación marcada por el Gobierno colectivamente y por el presidente en particular, los ministros disponen de la autonomía necesaria para la ejecución de su política y que, por tanto, tienen una responsabilidad política personal por su labor ante el presidente, sin perjuicio de la responsabilidad de carácter civil y penal.

MECANISMOS DE EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD

• Mociones de reprobación contra los ministros.
• Moción de censura constructiva. Art. 113 de nuestro texto constitucional. Solo hemos tenido, desde 1977, dos mociones de censura: una en 1980, presentada por el Partido Socialista Obrero Español, con Felipe González (frente a Adolfo Suárez, le ayudó a darse a conocer y dar a conocer su programa, bazas fundamentales que le ayudaron a lograr la mayoría absoluta en 1982) como candidato a presidente de Gobierno, y otra presentada por el Partido Popular en 1987, con Hernández Mancha como candidato. Ambas fueron desestimadas en el Congreso, porque no se logró alcanzar la mayoría requerida. Nunca han tenido éxito estas dos mociones, porque no ha habido suficientes diputados que las respaldasen.

GOBIERNOS Y PARTIDOS POLÍTICOS

• La actividad de los gobiernos, reflejada en la elaboración y puesta en marcha de determinadas políticas, depende de la relación política que estos mantengan con el partido o partidos que les apoyan. Incluso hay que tener en cuenta que del tipo de relación que predomine entre esos actores van a depender cuestiones tan importantes como la legitimidad y la eficacia, es decir, la gobernabilidad.
• Es indudable que los partidos no solo orientan el reclutamiento de parlamentarios, sino también los nombramientos de los que ocupan los cargos del gobierno y la Administración Pública. Por otra parte, la selección de los ministros y otros gobernantes es muchas veces un medio utilizado para mantener el consenso entre las diferentes corrientes y grupos que integran el partido o coalición que apoya un objetivo.
• Dada la estrecha relación existente entre gobierno y partido, los ejecutivos son definidos, en el marco de las democracias occidentales, como “gobiernos de partido”. Con este concepto se hace especial énfasis en la necesidad de analizar la interacción que se produce entre estos dos actores para dar cuenta del perfil y trayectoria que presentan y siguen los ejecutivos a lo largo del tiempo.
• Siguiendo a Katz, nos encontramos ante un gobierno de partido cuando:
  1. Las decisiones gubernamentales importantes son adoptadas por políticos elegidos en una competición electoral protagonizada por los partidos políticos o por políticos nombrados por estos.
  2. Esas decisiones deben ser adoptadas en el seno del partido o en el marco de una coalición de partidos en el gobierno.
  3. Los políticos con mayor relevancia (presidente del ejecutivo, ministros, etc.) deben ser nombrados por los propios partidos y deben ser responsables ante el electorado en cuanto se les considera como los máximos exponentes de sus partidos.
• La partitocracia.