Orígenes y Evolución del Derecho Administrativo: Organización y Principios

TEMA XXVI: ORÍGENES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN Y SUS PRINCIPIOS

Uno de los principios básicos del Estado Liberal es el de la división de poderes, que en un primer momento y desde nuestra perspectiva moderna, se entendía como una auténtica separación de poderes que en la práctica dificultaba la necesaria conexión entre ellos para el buen funcionamiento de las instituciones (por ejemplo, la Constitución de 1812 establece que los Ministros no pueden ser Diputados). El motivo de esta separación era evitar la concentración de poderes en un único sujeto, como ocurrió con la Monarquía Absoluta, una concentración que inevitablemente conducía al abuso y la arbitrariedad. En la medida en que se divide el poder y se da a diferentes autoridades supone una garantía, porque se controlarán entre ellas.

El poder ejecutivo es el más difícil de caracterizar de los tres poderes, por la dependencia frente al legislativo y por el control que ejerce sobre él el judicial. Es el poder “menos soberano”. Es el encargado del cumplimiento práctico de los mandatos establecidos en la ley, permite la práctica de la voluntad del legislador. Es un poder que recae sobre el Gobierno, y que actúa a través de la Administración Pública, que es el soporte técnico y estable del Gobierno, es decir, a través de la Administración Pública el Gobierno presta los servicios públicos. El Gobierno toma las decisiones políticas, es mutable, está a expensas de la decisión popular. La Administración toma las decisiones técnicas, está formado por funcionarios que no cambian con el cambio de Gobiernos.

Para prestar los servicios públicos se considera que la Administración debe tener una serie de privilegios, que se han considerado que son dos:

• a. Capacidad normativa: a través de Decretos Gobernativos, Órdenes Ministeriales, Reglamentos Ministeriales… siempre subordinados a la ley (por lo tanto al poder legislativo)
• b. Jurisdicción propia: no siempre se da. Tenían sus propios Tribunales, actuaría como juez y parte al mismo tiempo. Esto emana de una peculiar interpretación de la división de poderes. Es un debate, hoy día está sujeta a los Tribunales Ordinarios, pero durante el siglo XIX estuvo sujeto a jurisdicción propia, que deriva de que en algún momento se considera que es una intromisión que el poder judicial juzgue al poder ejecutivo e iba en contra de la esencia de la división de poderes, era una inferencia del poder judicial contra el poder ejecutivo. Son propuestas e interpretaciones que se modifican. Evidentemente las Sentencias se dictaban desde la “objetividad” y la “neutralidad” según su consideración.

Cuando hablamos de la Administración Pública nos referimos a todos los órganos y organismos a disposición de los ciudadanos mandados por el Gobierno, que van desde las más altas instancias centrales (Ministros) hasta los más bajos en la jerarquía administrativa (funcionarios de los Ayuntamientos). Todo el organigrama de la Administración Moderna tiene sus orígenes en la Administración Absolutista Ilustrada del siglo XVIII que tiene su origen en la Monarquía Centralista borbónica francés que fue exportada por los borbones y posteriormente con Napoleón al resto de países de la Europa Occidental (no a Gran Bretaña). En España ya existía administración, pero se les cambiaban los nombres por los de los organismos franceses con los que se correspondían. En otras ocasiones sí que se modificaban.

La Administración Contemporánea podemos decir que nace con la muerte de Fernando VII, en concreto con el Decreto de 30 de Noviembre de 1833 del Ministro Javier de Burgos de aprobación de la nueva división provincial actual. Es una fecha de referencia.

La Administración Pública española Contemporánea está dividida en tres niveles territoriales:

• a. Central
• b. Provincial
• c. Local

Desde la consideración de los liberales de que en principio la Admón. es única al igual que la Soberanía, que puede actuar delegadamente a través de las provincias y los municipios. Con el tiempo las provincias y municipios adquieren más autonomía y asumen competencias propias. Con el tiempo aparecerá la Admón. Regional, en la II República con las Regiones Autónomas que tenían sus propias Cortes. En cualquier caso, la Admón. liberal, al margen de su configuración, está regida por tres principios:

1. Uniformidad: partiendo del trato igualitario para todos los ciudadanos la división provincial se debía llevar a cabo también de forma igualitaria a imitación de las prefecturas francesas. Esas provincias han de ser similares. No obstante, respetando los límites de los Antiguos Reinos peninsulares, sin que ello supusiera ninguna diferencia en el trato.
2. Centralización: la dirección de los asuntos ha de ser única y central desde la capital del Estado, Madrid
3. Jerarquización y subordinación: la decisión centralizada en Madrid se lleva a cabo mediante delegaciones provinciales y municipales personalizadas en el jefe político y los alcaldes, respectivamente, que eran delegados de la Admón. Pública. El municipio está subordinado a la provincia, y las diferentes provincias a la de Madrid.

2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: ADMINISTRACIÓN CENTRAL, PROVINCIAL Y MUNICIPAL

La administración pública española tradicionalmente se ha dividido en central, provincial y municipal, como ya hemos dicho.

• a. Central: el órgano político máximo que dirige el Estado en su funcionamiento interno y en sus relaciones internacionales es el Gobierno, que dirige el poder político y la Administración Pública. Está formado por el Presidente y los Ministros (antiguos secretarios del despacho). De una manera extraoficial, sin reconocimiento legal explícito, el Gobierno y el Presidente ya existían en el Trienio Liberal, pero es el propio Fernando VII quien reconoce su legalidad jurídica en 1823, y regula la institución del Gobierno (el presidente) y el Consejo de Ministros. El Estatuto Real de 1834 “constitucionalizará” su existencia, es decir, lo regulará en la norma suprema del Ordenamiento Jurídico del momento (aunque no sea una Constitución).

Una nota propia del Gobierno a lo largo del Constitucionalismo español es la relevancia de las competencias del monarca, que raramente ejercerá sobre el Gobierno (por ejemplo la de proponer a las Cortes el candidato a Presidente). A lo largo del constitucionalismo español las competencias del monarca serán mayores (excepto en las Repúblicas y en la actualidad) en la configuración del poder, pero en la práctica a penas se ejercerán.

Otro organismo de la Administración Central es el “Consejo de Estado”, que aparece con la muerte de Fernando VII, previsto en su testamento con la finalidad de asesorar a la regente durante la minoría de edad de Isabel II. Se conserva en la actualidad pero con funciones consultivas meramente (voluntaria, no vinculante, sólo asesora al Gobierno)

• b. Provincial: en la cabeza está el llamado “Jefe Político”, que con el tiempo se llamará “Gobernador Civil”, con funestas leyendas en la Restauración borbónica, cuando tenía amplios poderes y que se encargó del falseamiento electoral, dominaba y controlaba las provincias. Será el cabeza como órgano individual que dirige la Administración Provincial. No es independiente, sino que actúa por delegación de la central. Se crea con la Constitución de 1812 en unas provincias que no se corresponden con las de la actualidad. Adquirirá gran importancia en 1849, con la supresión de las “Intendencias”.
• c. Municipal: dirigida por el Alcalde como autoridad unipersonal y por el “Pleno Municipal” como órgano colegiado. La disputa sobre si el cargo de Alcalde debía ser de elección popular, de designación por parte de las autoridades centrales, elegido entre los regidores… fue una disputa que recorrió toda la política municipalista a lo largo del siglo XIX, era una cuestión de gran discusión entre progresistas y moderados: los progresistas consideraban que debían ser de elección popular, mientras que los moderados consideraban que debía ser de nombramiento central considerando que además de ser la máxima autoridad municipal es el representante del Estado en el Municipio, es el delegado del Gobierno en el Municipio.

También se estableció una gran diferencia entre las grandes poblaciones y los pequeños municipios, se llega a decisiones consensuadas: las grandes poblaciones tendrían alcaldes de designación central, y las pequeñas de elección popular electoral.