Naturaleza y Posición de los Estatutos de Autonomía en el Ordenamiento Jurídico Español

Naturaleza y posición ordinamental de los Estatutos

El artículo 147.1 CE establece que los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y que el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.La naturaleza de norma institucional básica que la Constitución atribuye a los Estatutos no permite que puedan ser considerados como constituciones territoriales. Los Estatutos no son propiamente constituciones, no nacen de un poder constituyente originario, deben su existencia a su reconocimiento por el Estado. En la STC 4/1981 se dice en este sentido que los Estatutos de Autonomía no son expresión de soberanía sino de autonomía, que hace referencia a un poder limitado, derivado no originario.En estos términos, ¿cuál es la posición de los Estatutos en el ordenamiento jurídico?La cuestión ha sido tratada a fondo en la STC 31/2010, relativa al Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, aprobado por LO 6/2006.-Para la STC (FJ 3o) los Estatutos de Autonomía son normas subordinadas a la Constitución, como corresponde a disposiciones normativas que no son expresión de un poder soberano. Como norma suprema del Ordenamiento, la Constitución no admite igual ni superior, sino sólo normas que le están jerárquicamente sometidas en todos los órdenes-Los Estatutos de Autonomía se integran en el Ordenamiento bajo la forma de un específico tipo de ley estatal: la ley orgánica. Su posición en el sistema de fuentes es, por tanto, la carácterística de las leyes orgánicas; esto es, la de normas legales que se relacionan con otras normas con arreglo a dos criterios de ordenación: el jerárquico respecto de la Constitución y el competencial en relación con el resto de leyes.-Culmina el TC el argumento en el FJ 4o al afirmar que los Estatutos de Autonomía tienen una función de atribución competencial que define, por un lado, un ámbito privativo de normación y de ejercicio del poder público por parte de la Comunidad Autónoma y contribuye a perfilar, por otro, el ámbito de normación y poder propio del Estado. Esto último en la medida en que las competencias del Estado dependen mediatamente en su contenido y alcance de la existencia y extensión de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en el marco extraordinariamente flexible representado por el límite inferior o mínimo del articulo 148 CE y el máximo o superior del articulo 149 CE.Esta doctrina, que resulta inatacable desde la perspectiva jurídico- formal, quizás resulte demasiado rígida e ignora elementos determinantes de la muy específica naturaleza de los Estatutos atendiendo a (i) su objeto de completar la estructuración territorial del Estado y, sobre todo, a (ii) su base decisional, más amplia que las simples leyes orgánicas, fruto del triple acuerdo de voluntades entre las autoridades regionales proponentes, las Cortes Generales y el cuerpo electoral en referéndum en el caso de las llamadas comunidades de primer grado (articulo 151 y DT 2a de la Constitución).

6 La relación entre los ordenamientos estatal y autonómico.Como consecuencia de la atribución de potestades legislativas a las Comunidades Autónomas surgen nuevos subsistimos jurídicos, los autonómicos, que deben relacionarse entre sí y sobre todo con el subsistema estatal. Analizamos a continuación los principios que permiten articular esas relaciones.El principio de competencia.
Básicamente existen dos principios jurídicos para la articulación de las relaciones entre normas jurídicas: el principio de jerarquía y el principio de competencia.-En virtud del principio de jerarquía, una norma es de aplicación preferente respecto a otra atendiendo a su rango. Es el caso de la relación Ley-Reglamento. Dentro además del principio de jerarquía la norma posterior en el tiempo se impone a la anterior.-En virtud del principio de competencia, una norma es de aplicación preferente respecto a otra, porque proviene del Ente Público competente para la regulación de la concreta materia de que se trate.El TC tiene sentado, desde un principio, que las Leyes del Estado y las de las CCAA tienen idéntica naturaleza de “Leyes” o normas con rango de Ley. Lo mismo cabe decir de los Reglamentos del Estado y de las CCAA, pudiendo expresar que tienen idéntica naturaleza de “Reglamento” o norma reglamentaria. A partir de esa identidad y naturaleza, el TC ha considerado que las normas del Estado y de las CCAA se articulan entre sí de acuerdo con el principio de competencia.De acuerdo con el principio de competencia, una norma del Estado es de aplicación preferente respecto a una norma de la CA porque el Estado es competente para la regulación de la materia a que se refiere el contenido de la primera; y a la inversa, una norma de la CA es de aplicación preferente respecto a una norma del Estado porque la CA es el Ente Público competente para la regulación de la materia a que se refiere el contenido de la primera.

Todo ello, independientemente del rango, legislativo o reglamentario, de cada una de las normas en juego.La cláusula residual en favor del Estado.El articulo 149.3 prevé que las competencias no asumidas en los Estatutos de Autonomía corresponderán al Estado. Es una cláusula de cierre que no tiene otro objeto que dar solución a supuestos no previstos en la distribución de competencias.

Supletoriedad del derecho del Estado

.El artículo 149.3, inciso último, de la CE, dice que «el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades AutónomasLa previsión del articulo 149.3 debe entenderse referida a la aplicación del derecho estatal (no básico) en ámbitos competencia autonómica para cubrir lagunas de regulación.-La supletoriedad opera solo cuando hay lagunas o vacíos normativos; en otro caso no tiene sentido, se aplica sin más la legislación autonómica.-Además la legislación estatal que se aplica es legislación no básica, pues la legislación básica se aplica directamente sin necesidad de apelar a su carácter supletorio.El TC ha dicho que la supletoriedad del Derecho estatal no es un título de competencia del Estado. El Estado no puede dictar legislación para su aplicación supletoria, destinada solamente a la aplicación supletoria. Así lo ha sentado el TC, por ej. STC 61/1997, de 20 de Marzo, FJ 12, letra c (sobre el Texto Refundido de la Ley de Suelo, RDLeg. 1/1992), aunque ese criterio ya había sido adoptado en algún pronunciamiento anterior.

Principio de prevalencia

El artículo 149.3 CE prevé que las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.Se trata de una determinación constitucional referida a la aplicación prioritaria de unas normas (las estatales) sobre otras (las autonómicas) en caso de conflicto.No se trata, en contra de lo que pueda parecer, de una manifestación de la supremacía del derecho estatal sobre el autonómico, es decir, de una regla de jerarquía, pues ello supondría quebrar la base del sistema competencial, articulado en torno al principio de competencia. Se trata de una regla limitada a servir como instrumento de resolución provisional de conflictos por parte de la justicia ordinaria, pues en último término es el Tribunal Constitucional el que resolverá el litigio atendiendo a los criterios generales del sistema de distribución competencial.

Valor jurídico de las transferencias.El valor jurídico de las transferencias cabe ser analizado desde varios puntos de vista:1o) Desde la perspectiva de la efectividad del ejercicio de las competencias, según la jurisprudencia del TC, las transferencias no tienen la operatividad de transferir competencias, ni siquiera su ejercicio, ya que dichas competencias se disponen por razón del Estatuto de Autonomía desde su vigencia.Las transferencias solamente tienen la virtualidad de transferir medios personales y materiales, que serán condicionante de la efectividad de la competencia autonómica cuando sean imprescindibles para su ejercicio, razón por la que, en otro caso, puede ejercerse ésta al margen de las transferencias que, en su caso, procedan (STC 25/1983, de 7 de Abril, FJ 3, entre otras).2o) En lo que hace a la sucesión de las personas jurídicas, en virtud del traspaso de medios personales y materiales las Comunidades Autónomas se subrogan en el lugar del Estado, en las relaciones y situaciones jurídicas relativas al servicio transferido; se trata de una «sucesión» (STC 85/1984, de 26 de Julio, FJ 5).Así, de acuerdo con el artículo 5.2 de las normas de traspaso del RD 2.339/1980, la certificación por la Comisión Mixta de los Acuerdos es título suficiente para la inscripción en el Registro de la Propiedad del traspaso de bienes inmuebles del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco.3o) Por último, en lo que hace al valor interpretativo de los acuerdos de transferencias, el TC ha declarado que, dado que las competencias se determinan por la Constitución y los EEAA, los Acuerdos o Decretos de traspaso de servicios se limitan a transferir éstos y no transfieren competencias. Ahora bien, no debe olvidarse el valor interpretativo de tales Acuerdos y Decretos de transferencia, que suelen contener con mayor o menor detalle una especificación de las funciones que recibe la CAPV y las que retiene el Estado.Todo ello sin que la interpretación de los acuerdos sobre transferencias puedan prevalecer sobre las previsiones constitucionales y estatutarias, ni vincular al TC o a los tribunales ordinarios (STC 48/1985, de 28 de Marzo, FJ 5, párrafo quinto). Recuérdese en este sentido la STS no 258/2024, de 15 de Febrero de 2024, Recurso Contencioso-administrativo no 535/2023, anulatoria del Real Decreto 252/2023, de 4 de Abril, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, por incompetencia material de Navarra (LORAFNA) en materia de tráfico.En este mismo sentido, el TC también ha dicho que, si bien no podría el legislador estatal modificar unilateralmente el contenido de un Decreto de transferencias, nada impide que una Ley básica aplique de manera distinta el Acuerdo o Decreto de transferencias anterior (STC 36/1992, de 23 de Marzo, FJ 3, párrafo segundo).

4.1 La Disposición adicional primera de la Constitución, interpretaciones y doctrina constitucional.La DA primera CE dice:La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales.La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.Esta disposición es el resultado de una larga tramitación que tuvo su inicio en la enmienda 689 formulada por el «Grupo Parlamentario Vasco» al Anteproyecto de Constitución. Decía la enmienda.1. Se derogan las leyes de 6 a 19 de Septiembre de 1837, 25 de Octubre de 1839 y 21 de Julio de 1876, quedando, asimismo, sin efecto, cuantas disposiciones resulten incompatibles con la reintegración foral.2. Se devuelven a las regiones forales de Álava, Guipúzcoa, Navarra y Vizcaya, sus instituciones y poderes políticos originarios.3. Se renueva el pacto foral con la Corona, manteniendo el Rey en dichos territorios, los títulos y facultades que tradicionalmente hubieran venido ostentando sus antecesores.4. La regiones forales mencionadas que así lo decidieran podrán formar un único ámbito territorial, creando de común acuerdo las instituciones necesarias y conservando cada una de ellas las facultades que les sean propias y considere oportuno reservarse.5. Hasta que no se establezcan plenamente los órganos forales, el Consejo General Vasco u órgano foral competente, ostentarán la iniciativa y capacidad necesarias para llevar a cabo la negociación con el Gobierno de la Corona, constitutiva de su régimen, funcionamiento y traspaso de facultades, cuyo resultado someterá a refrendo popular.La enmienda no fue aceptada y el resultado final fue la DA 1a, que tampoco sirvió para que los grupos nacionalistas vascos apoyaran la Constitución.En todo caso, a partir de su aprobación, eran varias las posibles interpretaciones teóricas de la DA 1a.De un lado estaban quienes creían que la DA 1a tenía un carácter solo simbólico, sin contenido material. Desde una interpretación centralizadora se sostuvo que la DA 1a CE carecía de contenido material, pues de otro modo se reconocería la existencia de una legitimación previa a la Constitución, contraria a la tesis de que el nacimiento del derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones solo surge de la propia Constitución. Para los defensores de esta tesis se trataba solo de una recepción constitucional del régimen foral vacía de contenido, puramente nominal.En el otro extremo se ha identificado la DA 1a CE con la idea de reintegración foral, con la vuelta al régimen político previo a las leyes abolitorias de 1839 y 1876, con la consiguiente atribución correlativa de las competencias que los territorios forales ostentaban entonces. Esta interpretación se sustenta en la propia literalidad de la disposición adicional y en el hecho de que la Disposición Derogatoria única de la Constitución prevé la derogación de las referidas leyes de 1839 y 1876. Obsérvese la coincidencia de esta interpretación con la enmienda 689 antes transcrita.El Tribunal Constitucional ha resuelto el debate.1o) Para el TC la recepción de los derechos históricos en la DA 1a significa garantizar la existencia de la foralidad, entendida no como un conjunto de derechos sino como la existencia un ámbito organizativo y competencial 

identificable con el régimen foral tradicional. Dice la STC 76/1988, FJ 4:Como resulta de la misma dicción del párrafo segundo de la Disposición adicional primera C.E., lo que se viene a garantizar es la existencia de un régimen foral, es decir, de un régimen propio de cada territorio histórico de autogobierno territorial, esto es, de su «foralidad», pero no de todos y cada uno de los derechos que históricamente la hayan caracterizado. La garantía constitucional supone que el contenido de la foralidad debe preservar tanto en sus rasgos organizativos como en su propio ámbito de poder la imagen identificable de ese régimen foral tradicional.2o) Este contenido material no garantiza un haz de competencias identificable con el régimen foral histórico y que permite su actual revindicación.... La garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado una vez por todas, sino la preservación de una Institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar ...3o) La garantía institucional tiene su mínimo en la inexistencia de contenido del régimen foral, cuando se reduce a un solo nombre. La STC 159/1993 (FJ 6) se pronuncia sobre el límite mínimo de esa garantía institucional:La garantía institucional -afirmaba también la STC 32/1981- es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real para convertirse en un simple nombre. Dentro de estos límites, es al proceso de actualización previsto en la D.A. 1a C.E. Al que corresponde precisar cuál es el contenido concreto que, en el nuevo marco constitucional y estatutario, se da al régimen foral de cada uno de los citados territorios, garantizado por la Constitución (STC76/1988, fundamento jurídico 4o)En suma, la DA 1a garantiza a los territorios forales potestades organizativas y un haz de competencias que siendo compatibles con el modelo constitucional permitan identificar y reconocer el régimen foral tal y como ha llegado a nuestros días.4.2 La actualización de los derechos históricos.La DA 1a CE dice en su párrafo segundo que la actualización general del régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. Sustancialmente, la actualización general del régimen foral se ha llevado a cabo en el Estatuto de Autonomía del País Vasco (LO 3/1979).Es precisamente esta actualización la que ha terminado de determinar las peculiaridades organizativas y competenciales de lo territorios forales que permiten identificar hoy al régimen foral.De acuerdo con la STC 76/1988 (FJ 3), los rasgos más importantes de esa actualización del régimen foral son los siguientes:a) La supremacía de la Constitución impide el mantenimiento de aquellos derechos que contradigan los principios constitucionales. La Constitución no es el resultado de un pacto sino una norma surgida del poder constituyente, fuera de la cual no sobreviven situaciones históricas anteriores. En consecuencia, la actualización de los derechos históricos debe verificarse en el marco de la Constitución.

Dice el TC (FJ 3):Primeramente, desde la necesaria adaptación a los mandatos constitucionales de esos derechos históricos que se amparan y respetan. El carácter de norma suprema de la Constitución, a la que están sujetos todos los poderes del Estado (art. 9) y que resulta del ejercicio del poder constitucional del pueblo español, titular de la soberanía nacional, y del que emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2 C.E.) imposibilita el mantenimiento de situaciones jurídicas (aun con una probada tradición) que resulten incompatibles con los mandatos y principios constitucionales. La Constitución no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ellas, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones «históricas» anteriores. En este sentido, y desde luego, la actualización de los derechos históricos supone la supresión, o no reconocimiento, de aquellos que contradigan los principios constitucionales. Pues será de la misma Disposición adicional primera C.E. Y no de su legitimidad histórica de donde los derechos históricos obtendrán o conservarán su validez y vigencia.B) Además, la actualización de los derechos históricos debe hacerse considerando el surgimiento de una nueva estructuración territorial, la existencia de las CCAA. Por ello, la actualización de los derechos históricos ha de llevarse a cabo también en el marco de los Estatutos de Autonomía, lo que puede suponer que determinados derechos puedan atribuirse a otros sujetos. Dice el TC (FJ 3):En segundo lugar, ha de destacarse que la Constitución da lugar a la formación de una nueva estructura territorial del Estado, basada en unas entidades anteriormente inexistentes: Las Comunidades Autónomas. Aparecen así unos nuevos sujetos públicos a los que la Constitución otorga un «status» propio, y atribuye potencialmente la asunción de un elenco de competencias, reservando a sus respectivos Estatutos, como normas institucionales básicas de cada Comunidad, la definición y regulación tanto de su propia organización como de las competencias que asuman. Esta nueva realidad no puede por menos de suponer una inevitable incidencia en situaciones jurídicas preexistentes: Tanto en las competencias de las Instituciones centrales del Estado, como (en lo que aquí importa) en las de otras entidades territoriales, los territorios forales, cuyos «derechos históricos» habrán de acomodarse o adaptarse al nuevo orden territorial. La actualización, por tanto, y como la Constitución dispone, ha de llevarse a cabo también en el marco de los Estatutos de Autonomía, y ello puede suponer (contrariamente a lo señalado por los recurrentes) que determinados derechos históricos incompatibles con el hecho autonómico deban suprimirse, o que deban atribuirse a unos nuevos sujetos, las Comunidades Autónomas, aquellos que resulten imprescindibles para su misma configuración o funcionamiento.En este marco, algunas de las competencias históricas del régimen foral han pasado a manos de las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma (Parlamento y Gobierno Vasco). Así sucede por ejemplo con las competencias reconocidas en el Estatuto en materia de policía (articulo 17 del Estatuto) o enseñanza (articulo 16 del Estatuto). Por contra, otras de las competencias históricamente asociadas a los territorios forales se les siguen atribuyendo en el Estatuto; así las competencias tributarias del artículo 41 del Estatuto vinculadas al tradicional sistema de Concierto Económico.

El ámbito financiero y el Cupo.El artículo 48 del Concierto establece los principios por los que se rigen las relaciones financieras entre el Estado y el País Vasco:-Autonomía fiscal y financiera de las instituciones del País Vasco para el desarrollo y ejecución de sus competencias.-Solidaridad, en los términos de la Constitución y el Estatuto de Autonomía.-Coordinación y colaboración con el Estado en materia en materia de estabilidad presupuestaria.-Contribución del País Vasco a las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma Vasca.-Las facultades de tutela financiera que en materia de Entidades Locales desempeña el Estado, corresponden a las instituciones competentes del País Vasco, sin que ello pueda significar un nivel de autonomía de las Entidades Locales inferior al que tengan las de régimen común.Establecidos estos principios, el Concierto Económico (artículo 49) establece la capital previsión de que la aportación del País Vasco al Estado consistirá en un cupo global, integrado por los correspondientes a cada uno de sus Territorios Históricos como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma del País Vasco.El artículo 50 del Concierto establece que cada cinco años, mediante Ley votada por las Cortes Generales: y previo acuerdo de la Comisión Mixta de Concierto Económico, se procederá a determinar la metodología de señalamiento del cupo que ha de regir en el quinquenio, conforme a los principios generales establecidos en el Concierto, así como a aprobar el cupo del primer año del quinquenio. En cada uno de los años siguientes al primero, la Comisión Mixta del Concierto Económico procederá a actualizar el cupo mediante la aplicación de la metodología aprobada en la Ley del mismo nombre.Para el quinquenio 2022-2026, la metodología de señalamiento del cupo del País Vasco ha quedado establecida en la Ley 10/2023, de 3 de Abril.Los artículos 52 y siguientes de la Ley del Concierto Económico establecen los principios generales de la metodología para la determinación del Cupo (ver anexo de cálculo del cupo del año base del quinquenio, 2017):1. Se parte del Presupuesto General del Estado, del que se detrae el coste de las cargas asumidas por la Comunidad Autónoma (el coste de las competencias efectivamente asumidas, con las correspondientes transferencias, etc.). Para saber cuál es el coste de las cargas asumidas por la Comunidad Autónoma tenemos que acudir a los Decretos de Transferencias en los que se tomaba razón de la incidencia presupuestaria de cada transferencia. De acuerdo con el sistema de concierto, el cupo es la contribución de la Comunidad Autónoma a la financiación de las competencias que conserva el Estado (competencias no asumidas por la Comunidad Autónoma); por ello es imprescindible que cada acuerdo de transferencias (que se refiere a las competencias que desde su aprobación va a ejercitar la Comunidad Autónoma) tome razón de las competencias a cuya financiación deja de contribuir la Comunidad Autónoma.

Forman parte de las cargas no asumidas la dotación del Fondo de Compensación Interterritorial (artículo 158 CE); las transferencias o subvenciones que haga el Estado en favor de entes públicos en la medida en que las competencias desempeñadas por los mismos no estén asumidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco y los intereses y cuotas de amortización de la deuda del Estado.2. Al resultado se le aplica un coeficiente del 6,24%, expresivo de la participación de la Comunidad Autónoma del País Vasco en la financiación de las competencias del Estado. Esta operación daría como resultado un «cupo bruto», del que habría que deducir:-La parte que corresponda al País Vasco (6,24%) en los tributos no concertados.La parte que corresponda al País Vasco (6,24%) en los ingresos no tributarios.-Ajuste por impuestos directos concertados.  -Déficit presupuestario (6,24).El resultado sería el llamado cupo líquido, del que se deduciría además una pequeña compensación para Alava.Como el sistema se articula sobre el coste del ejercicio de las competencias atribuidas al Estado o la Comunidad Autónoma, el artículo 58 del Concierto Económico prevé los posibles cambios en los ámbitos competenciales. Si durante el período de vigencia anual del cupo, la Comunidad Autónoma asumiese nuevas competencias cuyo coste anual a nivel estatal hubiese sido incluido dentro de las cargas del Estado que sirvieron de base para la determinación de la cuantía provisional del cupo, se procederá a reducir dicho coste anual proporcionalmente a la parte del año en que el País Vasco hubiera asumido tales competencias y, en consecuencia, el cupo en la cuantía que proceda. Del mismo modo se procederá si la Comunidad Autónoma Vasca dejase de ejercer competencias que tuviera asumidas en el momento de la fijación de la cuantía provisional del Cupo, incrementándose éste en la suma que proceda.En lo que se refiere a la liquidación provisional del cupo, éste y las compensaciones que procedan se determinarán inicial y provisionalmente, partiendo de las cifras contenidas en los Presupuestos del Estado aprobados para el ejercicio correspondiente. El cupo provisional a ingresar por la Comunidad Autónoma del País Vasco se abonará a la Hacienda Pública del Estado en tres plazos iguales, durante los meses de Mayo, Septiembre y Diciembre de cada año (art. 60 del Concierto). Una vez terminado el ejercicio y realizada la liquidación de los Presupuestos del Estado, se harán las rectificaciones oportunas, lo que permitirá realizar la liquidación definitiva, que se efectúa en el mes de Mayo del ejercicio siguiente al que se refiere el Cupo.De acuerdo con lo previsto en el Artículo 17 (Otros flujos financieros entre instituciones) de la Ley 4/2021, de 7 de Octubre, de metodología de distribución de recursos y de determinación de las aportaciones de las diputaciones forales a la financiación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma del País Vasco aplicable al periodo 2022-2026, la contribución de cada Territorio Histórico al Cupo líquido a pagar al Estado y su participación en las compensaciones previstas en la metodología de señalamiento del Cupo vigente se determinará por aplicación sobre los respectivos importes del correspondiente coeficiente horizontal (ver apartado 3.3 siguiente).