Estructuras y Dimensiones de las Organizaciones Públicas: Un Enfoque Integral

Las organizaciones son fenómenos poliédricos que poseen varias dimensiones y, en consecuencia, deben ser analizadas desde distintos enfoques y con diferentes niveles de tratamiento.

En la década de 1960, la Teoría de la Organización experimentó un salto cualitativo importante gracias a la Teoría General de Sistemas, al comprender que las organizaciones debían analizarse de manera integral, considerando todas sus dimensiones fundamentales. En este sentido, una organización agrupa las siguientes dimensiones:

• Entorno
• Objetivo
• Estructura administrativa
• Recursos humanos
• Recursos tecnológicos, financieros y materiales
• Procesos administrativos

Los progresos y las aportaciones de la Teoría de la Organización durante las últimas décadas permiten apreciar que las organizaciones son más que objetivos, estructuras y recursos humanos; es decir, son más que un conjunto de elementos que configuran una dimensión sociotécnica. Las organizaciones son también entidades sociales con sus propias dinámicas políticas, mitos, valores e ideología.

Divisionalización Funcional

Divisionalización funcional: es el criterio de agrupación más utilizado. Favorece la centralización, ya que la unidad superior a las unidades funcionales es la responsable de la toma de decisiones, al tener una visión transversal y de conjunto de los productos o servicios.

Ventajas de la Divisionalización Funcional

• Refleja lógicamente las funciones siguiendo el principio de especialización.
• Proporciona estrictos medios de control a la alta dirección.
• Simplifica la formación de los empleados al desempeñar tareas concretas.

Inconvenientes de la Divisionalización Funcional

• Minimiza la importancia de los objetivos globales, ya que los empleados tienen una visión parcial.
• Dificulta la coordinación entre funciones, recayendo en la alta dirección, que dispone de menos tiempo para actividades estratégicas.

Coordinación y Control

La coordinación del trabajo se logra mediante mecanismos de control. Control implica medir valores significativos relacionados con las actividades, compararlos con valores de referencia y corregir las actividades si los valores medidos se desvían de los previstos.

Mecanismos de coordinación y control:

• Adaptación mutua: coordinación mediante comunicación informal. Propia de organizaciones sencillas o muy complejas.
• Supervisión directa: coordinación basada en el seguimiento y responsabilización de una instancia sobre el trabajo de las demás. Típica de organizaciones que han superado el estadio más elemental.
• Normalización: coordinación basada en la estructura rigurosa del programa de trabajo. Reduce la necesidad de comunicación.

Tipos de normalización:

• Normalización de procesos: especifica el contenido del trabajo.
• Normalización de resultados: especifica los resultados deseados.
• Normalización de habilidades: especifica la preparación requerida, sin fijar resultados ni procesos.

Unidades de coordinación: cuando los demás mecanismos son insuficientes, se crean unidades interdepartamentales para coordinar diferentes ámbitos de gestión.

Cultura Organizativa

La cultura organizativa se define como el producto de un proceso dinámico donde los miembros aprenden las respuestas a situaciones problemáticas. Se relaciona con las suposiciones y creencias compartidas, que explican comportamientos o situaciones.

Tipos de cultura organizativa:

• Reflejo de la cultura predominante en el entorno.
• Impulsada autónomamente por la organización.
• Transformadora de las pautas culturales de las sociedades donde opera.

Movimiento Pendular

Movimiento Pendular: Los modelos de Scott y Greiner son relevantes. El modelo de Scott plantea que las organizaciones inician con poca especialización, escasa estandarización y liderazgo flexible (organización sencilla), evolucionando hacia un modelo organizado, con especialización, estandarización, jerarquía y centralización (organización integrada). Finalmente, evoluciona hacia un sistema descentralizado con subunidades autónomas (organización diversificada).

Funciones, Actividades y Tareas

Las funciones estructuran el trabajo administrativo y comprenden un conjunto de actividades, que a su vez agrupan tareas:

• Actividad: conjunto de operaciones que concretan o materializan las funciones y sirven de base para los procedimientos.
• Tarea: cantidad de trabajo individualizada, realizada en un tiempo limitado. Se relaciona con los puestos de trabajo.

Las funciones se definen tras las misiones y objetivos. Sin embargo, existen funciones de gestión inherentes a la naturaleza de la organización: planificar, organizar, integrar, dirigir y controlar.

Relación entre Funcionarios y Políticos

Gulick y Urwick abordaron la relación dialéctica entre la dimensión política y funcionarial. El político, que legitima el sistema, dirige; el empleado público asegura la eficacia. Sin embargo, los burócratas comparten el poder con los políticos. El político tiene el poder formal, mientras que el burócrata posee el poder del experto y el dominio de la estructura y las reglas. Los burócratas ejercen su poder mediante el veto decisorio y el veto paralizante.

En las Administraciones prestadoras de servicios, el conflicto no es solo político-burócrata, sino también político versus profesional. La relación político-funcionario puede ser compleja, ya que en ocasiones el cargo político ha sido antes funcionario. El elemento básico reside en las características de las personas que ocupan estos puestos.

También existen conflictos dentro de la dimensión política, entre políticos. Son las tensiones más visibles, como el conflicto entre gobierno y oposición.

Especificidad de la Administración Pública como Organización

¿Existen organizaciones con una naturaleza tan diferente que requieran un instrumental teórico y metodológico específico?

Particularidades de la Administración Pública como Organización

1. No escogen su ámbito de actuación, les viene dado estatutariamente.
2. Tienen privilegios y posibilidades coercitivas.
3. Entorno más complejo: mayor necesidad de negociación y transacción.
4. Más vulnerables a presiones políticas (urgencias electorales), lo que dificulta la planificación.
5. Determinación de objetivos más confusa, ambigua y plural.
6. Escasa presión interna por la eficiencia.
7. Dificultad para medir el rendimiento.
8. Dificultad para delegar/descentralizar por la complejidad del control.
9. Problemático uso de instrumentos de mercado (precio, etc.) por la naturaleza de sus objetivos (salud, medio ambiente…): dificultad para segmentar destinatarios.
10. Mayor presión para la transparencia: mayor visibilidad y control.
11. Más constreñimientos en su actuación: ajustarse a los principios de equidad, consistencia y sujeción al control jurisdiccional, lo que implica mayor centralización y burocratización.
12. Mayor rigidez en la gestión de recursos humanos, lo que dificulta premiar la excelencia.
13. Formalidades presupuestarias y de control del gasto: mayor rigidez en la gestión financiera.
14. Inexistencia de sensación de riesgo.

Definición de las Organizaciones: Las organizaciones son unidades sociales con objetivos particulares. Elementos fundamentales:

• Un grupo de personas asociadas
• Para el logro de un fin
• Que establecen relaciones formalizadas
• Con pretensión de continuidad en el tiempo
• Legitimadas por el sistema social externo
• Con la posibilidad de sustituir a sus miembros sin peligrar su supervivencia

Dimensiones de la Teoría de la Organización:

• Comprensión de las organizaciones
• Mirar el presente y el futuro
• Simplificar los fenómenos organizativos
• Aspirar a ser una ciencia

Decadencia y Muerte Organizativa (Basado en Scott y Greiner)

Decadencia y muerte: La organización entra en esta fase cuando el movimiento pendular desaparece y se inmoviliza en un polo extremo. Si se fija en un modelo centralizado-integrado, pierde de vista sus objetivos y la capacidad de generar nuevos. Permanece inalterable mientras su entorno cambia. Si permanece descentralizada-diversificada (descontrol), se aleja de su mercado y clientes. En resumen, envejece al perder el control sobre los acontecimientos.

Control de Gestión

El control se relaciona con la planificación y la decisión. Las actividades deben ser controladas en sus efectos sobre la organización y su entorno. El control de gestión es un sistema de información para la evaluación y la toma de decisiones:

• Soporte para directivos públicos.
• Instrumento de pilotaje y aprendizaje organizativo.
• Instrumento orientado al autocontrol.

Los sistemas clásicos de control de gestión buscan información a posteriori.

Los cuadros de dirección son un instrumento de control, basados en un sistema de información que permite el acceso a información periódica sobre el alcance de objetivos.

Control en las Administraciones Públicas

Las Administraciones públicas gestionan intereses públicos y tienen una posición de privilegio sobre su entorno. Esto exige mayores esfuerzos de control para asegurar no solo la eficacia, sino también la objetividad-neutralidad, el diseño organizativo, la participación ciudadana y el respeto a la Ley.