Estrategias de Ordenación Territorial: Claves y Modelos

Ordenación del Territorio: Concepto y Evolución

Territorio: Espacio físico regional – Ordenación del territorio // Suelo: Espacio físico local – Derecho urbanístico.

Existe una gran dificultad teórica y técnica para definir la Ordenación del Territorio (OT).

Tras el progreso tecnológico y el aumento demográfico de la segunda década del siglo XX en Europa, se asiste a un desarrollo demográfico y político donde el orden social cambia completamente. Las políticas territoriales se caracterizan por unos aprovechamientos desmedidos de los recursos naturales y una falta de coordinación de las diversas actividades localizadas en el espacio físico (desarrollismo). Europa no estaba creciendo de forma ordenada, agotando el espacio natural de forma irracional. Toda actividad tiene una localización o una repercusión en el territorio.

Como resultado, y desde los más variados puntos de vista profesionales y científicos, se empieza a debatir sobre la capacidad limitada del territorio para soportar unos niveles de utilización determinados.

Comienza entonces a verse el territorio no tanto a escala local (apegado a los usos específicos de la ciudad) y objeto de usos específicos a corto plazo, sino también como un espacio físico global que debe integrar equilibradamente los diversos aprovechamientos de los que es objeto conforme a un modelo de crecimiento controlado. Es necesario crecer, pero de forma controlada, no de forma ilimitada o desarrollista al 100%. Esto es lo que pretende la ordenación del territorio.

El territorio es el resultado de complejos procesos de interacción de elementos naturales y antrópicos:

• Se trata de un recurso natural limitado y no renovable formado por el relieve, el clima, el suelo, el aire, la fauna y flora, las aguas… (teoría del territorio como ecosistema).
• A la vez, es el escenario de la acción del hombre que aporta nuevos elementos territoriales de carácter socioeconómico (viviendas, infraestructuras, bienes de consumo…) y cultural (patrimonio histórico).
• Por último, y desde el punto de vista político, el territorio, como uno de los componentes clásicos de la teoría del estado, se conceptúa como el ámbito de la acción de los poderes públicos y factor clave del desarrollo social y económico. ¡Cómo se ordene es la condición primera de la economía y de la sociedad!

La racionalización del territorio a medio-largo plazo por los poderes públicos puede suponer el ajuste y el control de las actividades públicas y privadas asentadas sobre este equilibrio con sus valores ambientales.

Las políticas de organización del espacio empiezan a superar la visión de la circunscripción municipal para ir incorporando la escala preferible regional (que no es la única).

Tratamiento Doctrinal de la Ordenación del Territorio

Sin perjuicio de aclarar que la OT no se puede considerar una disciplina exclusiva del derecho, sino que, por el contrario, en su configuración intervienen los más variados campos profesionales, vamos a hacer mención a su componente jurídico-administrativa, es decir, a su análisis como una función o responsabilidad de los poderes públicos.

En ese sentido, se trata de un concepto de incorporación muy reciente en relación a su tratamiento como especialidad autónoma del Derecho Público.

Debido a la extensión y variabilidad de los componentes que le son propios, la OT ha sido objeto de una habitual confusión que ha ocasionado la falta de un concepto claro y unívoco que casi llega hasta nuestros días.

Así, términos como el macro-urbanismo, las directrices territoriales, la política regional, la ordenación estratégica, los planes generales de desarrollo económico, las actuales de coordinación territorial, el urbanismo nacional, la planificación intermunicipal, la zonificación de áreas homogéneas, han venido históricamente a referirse en mayor o menor medida a lo que hoy se conoce como OT.

Algunos autores (BASSOLS COMA) han llegado incluso a defender la imposibilidad de definir esta disciplina, ya que los esfuerzos se han de centrar más bien en describir sus elementos configuradores a partir de un análisis consustancial de naturaleza jurídica.

Históricamente, la doctrina española, en ese intento de buscar un concepto jurídico adecuado de la OT, ha partido de la experiencia que ya desarrollaban los países de nuestro entorno.

Modelos Tradicionales Europeos sobre Configuración Jurídica de la OT

1. El modelo federal alemán (raumplanung) o concepto estricto de OT:
   • Construcción a partir de la superación o negación del concepto mismo de urbanismo.
   • Extensión de su ámbito a los fenómenos económicos y sociales que ocurren fuera del espacio urbano.
   • Comprendería la planificación de infraestructuras y usos supramunicipales con atención especial respecto a la protección de recursos naturales.
2. El modelo francés (aménagement du territoire) o concepto amplio de OT:
   • Vinculación de la OT con la planificación económica.
   • Antecedentes en la planificación regional: planificación física y planificación económica.
   • Encuadramiento de las diversas políticas públicas en el contexto de una economía general.

La mayoría de los autores suelen coincidir en las siguientes notas comunes a los dos modelos que se vendrían, con mayor o menor intensidad, a repetirse en los distintos conceptos que se han propuesto:

• Las OT se localizan preferentemente en el ámbito de acción supramunicipal (engloba lo que es regional y subregional).
• Posee un amplio contenido material comprensivo de multitud de sectores de actuación administrativa.
• Su reformulación a través de técnicas planificatorias.
• Su principal objetivo es el desarrollo socioeconómico sostenible (calidad de “la vida” como dice el art. 45 CE que dice que los poderes públicos han de garantizar la calidad de la vida de los ciudadanos) por medio de una organización determinada del espacio global.

Su Concepto en la Legislación Autonómica

En la CE era casi imposible hablar de OT, pero después las CCAA aprueban sus respectivas leyes de OT, aunque no se denominen así, porque algunas mezclan urbanismo con medio ambiente, medio ambiente y OT. Existirían 17 OT diferentes.

Del total de las leyes regionales que se han venido aprobando sobre OT desde la década de los ochenta, se podrían subrayar los siguientes rasgos característicos de la disciplina que comúnmente son tratados por la mayoría de los autores:

• Diferenciación respecto al urbanismo, aunque no es ir contra el urbanismo, pero sí diferenciarse y separarse.
• OBJETIVO: Establecimiento de criterios macro para la ordenación de la ciudad con especial atención a la protección de determinados espacios por su valor ambiental.
• Localización de infraestructuras supramunicipales.
• Planificación estratégica de referencia para el urbanismo.
• Función: desarrollo socioeconómico equilibrado y el bienestar de la población a través de la integración en el espacio de las políticas sectoriales (todas van a estar interconectadas).
• Incorporación de elementos tanto del modelo alemán como del modelo francés. Muchos autores insisten en que incorporan más elementos del modelo alemán (federal, estricto).

Contenido Principal de sus Objetivos

• Función correctora de los desequilibrios regionales conforme a las pautas de la calidad de vida: evitación de las disfunciones que provoca en el territorio un crecimiento espontáneo.
• Función de la conexión de la política económica y utilización racional del territorio: estudio de los procesos económicos que afecten al conjunto del territorio. Se está refiriendo a las inversiones. Ninguna actuación administrativa se “mira” sin una memoria económica.
• Función horizontal e integradora: efecto de las OT sobre las demás funciones públicas, coordinación de las políticas sectoriales en función de los objetivos de la OT. La OT tiene la intención de meterse en todas las políticas, en cualquier actuación pública.
• Función de gestión responsable de los recursos naturales y de protección del medio ambiente (sostenibilidad).