Entes Públicos y Administrados en el Derecho Español: Organización, Capacidad y Límites

Las Personas Jurídicas Públicas

La Aplicación de la Técnica de la Personificación a las Organizaciones Públicas

La personificación de las organizaciones administrativas es una técnica acuñada en el continente europeo como consecuencia de la acumulación de tres ideas:

1. La metáfora organicista: describe simbólicamente al Estado como semejante a un cuerpo humano integrado de órganos.
2. La idea de fisco: personificación instrumental del poder público con la que se intentó someter parcialmente a éste al Derecho, a los meros efectos de poder reclamarle judicialmente el cumplimiento de sus obligaciones patrimoniales.
3. El concepto de corona: cumplió funciones muy semejantes al de fisco con la intención de restringir las facultades de disposición del monarca sobre el reino y los elementos fundamentales del mismo.

Tipología: Las Clasificaciones Dogmáticas de las Personas Jurídicas Públicas

Desde el punto de vista del Derecho positivo, hay que tener en cuenta que no existe una sola persona jurídica pública, sino múltiples; existe una verdadera galaxia de Administraciones Públicas personificadas, hay una multiplicidad de tipos.

a) Entes Públicos y Privados

Los criterios de distinción son muy diversos, los principales son:

• El criterio del fin: el carácter de las personas jurídicas viene determinado por la naturaleza pública o privada de los fines que persiguen en su actividad.
• El criterio de las prerrogativas: el ente público se caracteriza por ostentar potestades de autoridad, típicas del poder de imperium del Estado.
• El criterio de la creación o injerencia estatal: son entes públicos los creados por el Estado u otro ente territorial.
• El criterio de la forma: un ente es privado cuando adopta en su constitución una forma de personificación típica del Derecho privado.
• El criterio del encuadramiento: un ente merece la consideración de público cuando se encuentra inserto o encuadrado en el complejo estructural de otro ente público.

Los criterios fundamentales en base a los cuales podría basarse la clasificación son dos: la forma de constitución y el régimen jurídico al que los entes se encuentran sometidos. El Derecho administrativo tradicional partía del supuesto de que los entes públicos debían estar constituidos bajo una forma de personificación pública y se regían por el Derecho administrativo; por el contrario, los entes privados debían constituirse en forma de personificación privada, rigiéndose solo por el Derecho privado.

b) Entes Territoriales y No Territoriales

Esta segunda distinción surge dentro de la doctrina alemana del siglo XIX, en un intento de adaptar y matizar el concepto tradicional de entidad corporativa a las personas jurídicas públicas. Reconociendo la base corporativa o asociativa del Estado y de los municipios, parecía indispensable acuñar una subcategoría dentro del género de la corporación, la cual se intentó identificar mediante el elemento del territorio.

El concepto de ente territorial fue objeto de una crítica decisiva por los miembros de la escuela de Viena que pusieron de relieve que el territorio no podía ser considerado jurídicamente como un elemento estructural del Estado. Las competencias de todo ente público se ejercen sobre un territorio determinado y sobre las personas que se hallan en dicho territorio. El territorio juega una función idéntica respecto de todos los entes públicos, por lo que la distinción carece de validez.

La distinción entre entes territoriales y no territoriales ha seguido empleándose por la generalidad de la doctrina porque la clasificación alude a una diferenciación enteramente necesaria. Es necesario distinguir entre un conjunto de entes políticos primarios y los restantes: lo que ocurre es que el criterio distintivo, en base a la esencialidad o accidentalidad del territorio, está evidentemente mal seleccionado. No hay inconveniente en seguir utilizando esta clasificación, siempre que se tenga conciencia de la imperfección del criterio diferenciador original y de que las notas distintivas entre los conjuntos de entes a que alude son otras diversas.

Los Entes Públicos en España

a) Caracteres y Tipología General

Una primera categoría de personas públicas corresponde a los que tradicionalmente vienen denominándose entes o corporaciones territoriales: son los que llamaremos entes políticos primarios. Junto a cada uno de ellos existe toda una galaxia de personas jurídicas, creadas por y dependientes de los entes políticos primarios para la gestión descentralizada de sus funciones; su nota común es la de ser instrumentos operativos, filiales de los entes políticos primarios, de ahí su apelativo de entes instrumentales. Las notas distintivas de ambas categorías son cuatro:

• En cuanto a su organización: los entes políticos primarios se estructuran normalmente bajo fórmulas democrático-representativas de las personas o población que los integra; los entes instrumentales, se estructuran normalmente bajo fórmulas burocráticas de gestión.
• En cuanto a su base personal: los entes políticos primarios desarrollan su actividad respecto de la totalidad de las personas que se encuentran físicamente en su territorio; los entes instrumentales, en cambio, tienen como destinatarios de su actividad, normalmente, sólo a colectivos sectoriales de personas identificadas por datos objetivos.
• En cuanto a sus fines: los entes instrumentales están regidos por el principio de especialidad; se constituyen para el desempeño de una función o conjunto de funciones delimitadas y específicas, fuera de las cuales carecen de competencia para actuar. Los entes políticos primarios se basan en el principio de generalidad y carácter potencialmente expansivo de sus fines.
• En cuanto a los medios: la supremacía natural de los entes políticos primarios implica que sean ellos los titulares originarios de las potestades públicas superiores, como la potestad reglamentaria, la potestad tributaria, la potestad expropiatoria, la potestad sancionadora, la potestad de planificación, etc. Potestades que solo excepcionalmente pueden ejercer los entes instrumentales.

b) Los Entes Políticos Primarios

La determinación de cuáles sean los entes políticos primarios en el Derecho positivo español requiere distinguir los tres niveles territoriales en que nuestro Estado se estructura.

El Nivel Estatal

La cuestión de cuál sea el ente político primario, la personificación de dicho nivel territorial, ha resultado muy polémica. Nuestro texto constitucional parece atribuir dicha personalidad al Estado o aparato estatal en su conjunto cuando habla del “Patrimonio del Estado”, de “tributos del Estado” y de la “Deuda Pública del Estado”.

La legislación ordinaria parece haber optado por una solución diversa, atribuyendo dicha personalidad exclusivamente a la Administración del Estado. La crítica fundamental que cabe formular aquí radica en que olvida que en el Estado coexisten, junto a la Administración estatal, un conjunto de órganos constitucionales dotados de personal y bienes propios. El ente político primario en el nivel estatal es el Estado mismo, entendiendo éste como el conjunto de todas las organizaciones públicas de ámbito nacional.

El Nivel Regional

Constituido por las Comunidades Autónomas, plantea un problema similar al anterior. La CE no atribuye explícitamente personalidad jurídica a las CCAA, la pregunta es si la personalidad debe atribuirse al conjunto organizativo total de cada CCAA, o sólo a la Administración de cada una de ellas.

Unos Estatutos optaron por la tesis de personificar a la Administración autonómica; otros, por la tesis opuesta. Las leyes del Gobierno y Administración de todas las Comunidades han reconocido unánimemente la personalidad jurídica única de la Administración de la Comunidad Autónoma respectiva.

En el Nivel Local

La atribución formal de la personalidad jurídica se encuentra, en lo que a municipios y provincias se refiere, en la propia CE. Nada se dice en ella respecto de la personalidad de las islas, ni tampoco en la LBRL. Aquí no se plantea la duda acerca de la atribución de personalidad jurídica al todo o a la parte de los entes locales.

c) Los Entes Instrumentales

Junto a la estructura vertical de entes políticos

primarios se presenta la existencia de un conjunto de personificaciones jurídicas que dependen de aquéllos. Su carácter instrumental se caracteriza por su extraordinaria heterogeneidad: el de los entes instrumentales es el mundo de la diversidad, de la atipicidad, del ius singulare, de la originalidad buscada con deliberación.Hay que distinguir:Las personificaciones instrumentales de carácter corporativo: son cuantitativamente minoritarias, y respondiendo a organizaciones basadas en la asociación de diversos entes públicos. Sus dos tipos principales son las mancomunidades de municipios y los consorciosLas personificaciones instrumentales de carácter institucional:Entes públicos de gestión: engloba tres tipos diversos, cuya única característica común es la de estar constituidos bajo una forma pública de personificación, son los organismos autónomos, entidades públicas empresariales y entidades gestoras de la Seguridad SocialSociedades públicas: entidades éstas constituidas bajo forma privada de personificación, y creadas ya por la Administración del Estado, ya por las CCAA, ya por los entes locales, para la realización de actividades de naturaleza industrial o comercialFundaciones públicas: engloban un conjunto de supuestos heterogéneos de personas jurídicas constituidas por un ente público bajo la forma privada de fundación4.La capacidad de los entes públicos y sus límitesa)Los caracteres generales de la capacidadEn cuanto que los entes públicos son personas jurídicas, poseen capacidad, aptitud genérica para estar y actuar en el tráfico jurídico. Tal capacidad ostenta tres caracteres principales:Esta capacidad se rige por el principio de generalidad en los entes políticos primarios, pueden emprender cualquier tipo de actividad jurídica tendente a actualizar los valores y principios constitucionalmente consagrados. La de los entes instrumentales se inspira en el principio de especialidad, estando limitadas sus actividades a las que expresamente se les confieran por sus normas reguladorasLa capacidad de los entes públicos no se encuentra circunscrita a ninguna rama del Derecho en particular: pueden realizar todo tipo de actos, tanto de Derecho público como de Derecho privado, a menos que las normas establezcan expresamente otra cosa o lo impida el régimen jurídico que legalmente se les imponeNo existen, entre los entes públicos, supuestos de capacidad limitada o restringida. El acto de un ente no es válido sin la autorización o aprobación posterior de otro.La capacidad de los entes públicos está constreñida por una seria de límites, desconocidos en el Derecho privado, de los que es necesario dar cuenta.b) Los límites derivados del principio de legalidadEl “sometimiento pleno a la Ley y al Derecho” que caracteriza en nuestro sistema constitucional a las Administraciones Públicas implica dos tipos de condicionamientos o límites a la capacidad de éstasLímites formales: son la necesaria habilitación legislativa previa para actuar normativamente en los campos reservados a la ley, y para adoptar cualquier tipo de actuación que suponga limitación o ablación de la libertad o cualesquiera posiciones jurídicas de los ciudadanosLímites sustantivos: el “sometimiento pleno a la ley y al Derecho” supone que mientras la capacidad de las personas privadas es una aptitud para tomar decisiones libres, incluso arbitrarias, la de los entes públicos es una capacidad vinculada a la observancia de la totalidad del sistema normativo y ala prosecución de determinados fines.c)Los límites derivados de la distribución competencial También importantes son los límites que impone a la capacidad de los entes públicos el sistema de distribución de competencias establecido por nuestro texto constitucional.Desde la perspectiva de la capacidad, ésta viene delimitada por dos factores, las materias o competencias normativamente atribuidas a cada uno de los niveles de entes primarios y la territorialidad del interés que cada acción concreta pretende satisfacer.2.Los órganos administrativos).A)Los conceptos legal y dogmático de órganoLas Administraciones Públicas se estructuran internamente en una red de unidades funcionales abstractas, cada una de las cuales tiene encomendada la realización de un haz de funciones o tareas; dichas funciones son gestionadas por y bajo la responsabilidad de una persona física o colegio de personas que ostenta la dirección y jefatura de la unidad. En el lenguaje legal, la denominación de órganos administrativos se venía aplicando a todas y cada una de estas unidades funcionales abstractas, con todos sus componentes internos, cualesquiera que fueran su nivel y sus funciones.En la tipología que establece de los elementos estructurales básicos de la Administración General del Estado, distingue correctamente entre los órganos y las meras unidades administrativas.3.Los administrados (o ciudadanos)1.Un concepto ambiguo y discutidoToda relación jurídica regulada por el Derecho administrativo debe tener, como uno de sus sujetos, a una Administración Publica; la otra parte de la relación debiera ser una persona privada. La Administración aparece como un sujeto poderoso y activo, armado de potestades con las que incide en la esfera jurídica del particular. Hay diferentes puntos de vista:No solo las personas físicas privadas son la contraparte subjetiva de las relaciones administrativas. También lo son las personas jurídicas privadas y las organizaciones carentes de personalidad jurídicaLas relaciones de Derecho administrativo no se trataban necesariamente entre una Administración y una persona privada. Cada vez son mas frecuentes las relaciones jurídicas en las que ambas partes son personas publicas y existen relaciones entre personas privadas reguladas por el Derecho publicoEs rigurosamente inexacto considerar a las personas privadas como meros sujetos pasivos de las potestades de la Administración. Las personas jurídicas son titulares de situaciones jurídicas activas o de poder frente a la Administración.Para el Derecho administrativo, administrado o ciudadano es cualquier sujeto de Derecho que resulta destinatario del ejercicio de una potestad o derecho subjetivo de los que es titular una Administración Publica, ostentando esta normalmente la posición dominante2.La posición de los Administrados.Las categorías dogmáticas de administradosa)La intensidad de las limitaciones: administrado simple y cualificadoLa distinción entre las categorías de administrado simple y cualificado es una de las mas tradicionales del Derecho administrativo: la posición en que el administrado se encuentra da lugar a unos poderes y deberes recíprocos de intensidad variable:Cuando esta posición es la genérica de todos los restantes ciudadanos, no estando matizada por ninguna nota especial , se habla de administrado simple, cuya relación con la Administración es la denominada relación general de poderHay determinadas relaciones en las que la vinculación Administración-administrado deriva de una relación jurídica peculiar y mas intensa, que da lugar a una seria de poderes y deberes particularmente enérgicos: se habla del ciudadano como de un administrado cualificado, cuya relación con la Administración es una relación especial de poderNo es preciso apenas esfuerzo para advertir la inconsistencia técnica, así como la cuestionable carga política que posee esta clasificación:El concepto de relación general de poder es meramente negativo, y su contenido se define por alusión ejemplificativa a unas cuantas potestades genéricasEs imposible saber, en la mayor parte de los casos, si una determinada relación de poder es general o especialNo se trata solo de debilidades teóricas: es necesario recordar que esta tipologia fue construida por la doctrina alemana de fines del siglo XIX como un procedimiento técnico para eludir el juego del principio de reserva de ley en el ámbito interno de la organización administrativaParece evidente que estas categorías no pueden admitirse sin graves reparos y matizaciones en nuestro Derecho positivoLa Administración dispone no solo de potestades expresas, sino también de potestades implícitas o inherentes, que derivan naturalmente de otras conferidas con carácter genérico y que autorizan a la Administración para imponer al particular conductas, positivas o negativas, no previstas de manera explicita.Por ello ocurre tanto en la llamada relación general como en las relaciones especiales de poder, con la única diferencia de que el diseño de las potestades de la Administración en las denominadas relaciones especiales se hace de modo inevitablemente más ambiguo, genérico y flexible.b)La generalidad de la vinculación: la pertenencia territorialPrimeramente hay que distinguir entre nacionales y extranjeros.Esta clasificación se ha extendido del Estado a los restantes entes políticos primarios o territoriales inferiores al Estado, dando lugar en cada uno de ellos a una condición adscriptiva especifica: la nacionalidad, en cuanto pertenencia al Estado, la ciudadanía regional, o pertenencia a una determinada Comunidad Autónoma, y la residencia, o pertenencia a un determinado municipio. Hay que distinguir su estructura o naturaleza:En cuanto a su estructura, estos status se caracterizan por tres notas:Se trata de status personales, esto es, de una condición jurídica permanente, inherente a la persona y que no sufre alteración por el solo hecho de que esta salga físicamente del territorio del ente respectivoSe trata de status globales, pero no totalizadores, su eficacia no se extiende a la totalidad de las situaciones jurídicas en que puede hallarse un sujeto, sino solo a las reguladas por el Derecho publicoSe trata de status de intensidad decreciente, porque sus consecuencias jurídicas son menores a medida que se desciende en la escala territorial, también porque su adquisición y pérdida son progresivamente mas fáciles según disminuye el ámbito territorial del ente respectivoEl contenido de estos status es, en cambio, bastante mas difícil de precisar:En el plano activo, la ciudadanía respectiva supone la pertenencia a un ente corporativo y entraña el derecho a integrar sus órganos de gobierno, eligiendo a sus componentes siendo elegidos para ellosEn el plano pasivo, cada uno de los status conlleva la aplicación genérica a sus titulares del respectivo sistema o subsistema normativo del ente al que pertenecen3. La capacidad de los administrados y sus causas modificativasLa capacidad de los sujetos privados en el marco de las relaciones administrativas ofrece diferencias muy apreciables al tratamiento de esta cuestión en el campo jurídico privado, que puede centrarse en dos aspectosEn la constitución de la capacidad de obrar, cuyos requisitos se hallan definidos con mucho mayor rigor en el cambo del Derecho privado que en el Derecho administrativolas limitaciones a dicha capacidad de obrar, en el Derecho privado, el régimen de dichas limitaciones es de carácter genérico, y sus causas se encuentran estrictamente tasadas  bajo la protección jurisdiccional.Las causas modificativas mas importantes son tres>La nacionalidad continua siendo causa de exclusión de los ciudadanos extranjeros de numerosas relaciones jurídicas, como son el sufragio activo y pasivo en las elecciones generales, la condición de funcionario publico y la ocupación de numerosos cargos públicos, como Ministro o Magistrado del Tribunal ConstitucionalLa edad juega un papel aun importante, tanto en su aspecto mínimo como máximo. En el aspecto de edad mínima opera la regla de la mayoría de edad civil de 18 anos, exigiendo a veces también edades más altas para el acceso a determinados puestos. La edad máxima opera como tope para el desempeño de funciones publicas {65 anos}La enfermedad o las deficiencias físicas o psíquicas, en sus diversas modalidades, poseen una eficacia multidireccional. Pueden actuar como factor impeditivo, como factor extintivo de relaciones jurídicas o como requisito para el disfrute de determinados servicios.