Derechos de Participación Política y Sufragio en la Constitución Española
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Derecho de Participación Política
Formas de Participación en la Constitución Española
La idea de participación del individuo en los asuntos públicos se encuentra en las raíces mismas de la idea de democracia. Esta idea de democracia, estrechamente unida a la idea de participación en el poder político, se ha manifestado, fundamentalmente, a través de dos grandes cauces: la participación directa y la participación indirecta.
- La primera mantiene que el pueblo (o cada individuo) sólo es libre si puede participar por sí mismo en los asuntos que le afectan.
- La segunda, partiendo de que la participación directa es no sólo utópica sino también perjudicial, considera que el pueblo debe participar en las instancias del poder a través de sus representantes previamente elegidos.
Debe colegirse, por tanto, que la principal vía constitucional escogida para hacer efectivo el principio democrático ha sido, por un lado, la de la participación representativa y, por otro, la participación en el ámbito político y no en los ámbitos económico, cultural y social.
En efecto, la Constitución establece las siguientes formas de participación:
- La participación representativa mediante sufragio universal libre, directo y secreto:
- En el ámbito estatal
- En el ámbito de las CC.AA.
- En el ámbito local
- La participación directa:
- Mediante referéndum, el cual puede adoptar tres formas: 1º de reforma constitucional; 2º de aprobación y reforma de los estatutos de las CC.AA.; 3º consultivo.
- Mediante determinadas intervenciones en el ámbito parlamentario: 1º la iniciativa popular de ámbito legislativo; 2º el derecho de petición a las Cámaras.
- Mediante la participación en el ámbito judicial: 1º la acción popular; 2º el jurado.
- Mediante la participación en la Administración Pública: 1º los supuestos de régimen de concejo abierto; 2º el derecho de audiencia de los ciudadanos
- La participación en los ámbitos económico, social y cultural.
De todo este conjunto de vías de participación que la Constitución prevé no hay duda que las de carácter representativo son, con gran diferencia, las más importantes, seguidas por las de carácter directo mediante referéndum.
Esta diversidad de formas participativas lleva a la conclusión que el ordenamiento constitucional está inspirado en una filosofía del Estado. Pieza esencial de esta filosofía son determinados órganos de naturaleza asociativa y representativa cuya principal misión consiste en ser instrumento y cauce de participación en la vida política y social.
El Derecho a Participar en Asuntos Públicos
El Art. 23.1 CE dispone: "Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal".
Caracteres Generales
Como señaló el Tribunal Constitucional, los derechos y libertades del capítulo II del Título I de la CE tienen un doble carácter: son, por una parte, derechos subjetivos que otorgan un haz de facultades a sus titulares y son también, a su vez, elementos esenciales del ordenamiento objetivo establecido por la Constitución.
En consecuencia, se trata de un derecho de configuración legal, cuya delimitación concreta queda encomendada, por tanto, a la ley y, además, está conectado a otros preceptos constitucionales que deben ser tenidos en cuenta en el momento de configurar legalmente el derecho consagrado en el artículo 23.1 CE. Ello hace que el derecho de participación política se caracterice no sólo por la importancia de su muy amplio contenido, sino también por la protección procesal de que es objeto.
Ámbito Protegido y Titularidad
El TC ha circunscrito de forma estricta el ámbito de este derecho a participar en los asuntos públicos dando un significado muy concreto a esta expresión.
Se excluye del ámbito tutelado la idea amplia de participación que dimana del Art. 9.2 CE: tanto por lo que se refiere a la vida social, económica y cultural, como por lo que se refiere a la vida política.
En definitiva, el artículo 23.1 CE se ciñe a la participación política según ha sido definida por el TC. El ámbito amparado por el Art. 23.1 CE incluye, simplemente, aquello que en términos de derecho electoral se denomina sufragio activo.
Los titulares de este derecho pueden ser, con los requisitos que fije la ley, todos los ciudadanos, es decir, las personas físicas de nacionalidad española, con la excepción que prevé el Art. 13.2 CE para la ampliación, en su caso, del voto de los extranjeros residentes en las elecciones locales y, con otro fundamento constitucional, en las elecciones europeas.
Conexión con los Derechos del Artículo 23.2 CE
Una reiterada jurisprudencia del TC ha señalado la íntima conexión que existe entre los apartados 1 y 2 del artículo 23 CE, que relacionan el derecho de participación política (sufragio activo) con el derecho de acceso a los cargos públicos (sufragio pasivo).
De esta conexión, vía representación política, deben deducirse dos consecuencias. Primera, que privar al representante de su función afecta no sólo a dicho representante, sino también a todos los ciudadanos, vulnerándose así el derecho de participación política del artículo 23.1 CE. Segunda, la relación entre representados y representantes es directa, es decir, no se realiza a través de intermediarios y, en concreto, jurídicamente no se realiza a través de los partidos políticos.
Derecho de Sufragio
Diversas Acepciones
Con la expresión "derecho de sufragio" suelen describirse tres importantes cuestiones del procedimiento electoral. En su sentido más amplio, se utiliza el término como sinónimo de elección o como sistema electoral para la provisión de cargos. En el extremo opuesto, el sentido más restringido del derecho de sufragio lo describe como derecho individual de voto de cada uno de los ciudadanos que tienen capacidad para participar en una elección. Situándose, sin embargo, en una posición intermedia, nuestra legislación electoral utiliza hoy "derecho de sufragio" para concretar las condiciones jurídicas del derecho de participación política que enuncia el artículo 23 CE, tanto en la vertiente activa como en la vertiente pasiva.
Derecho de Sufragio Activo
La propia CE ha definido el sufragio como universal, libre, igual, directo y secreto, tanto al referirse al procedimiento electoral para la cobertura de las Cortes Generales, como al referirse a la Administración Local y, concretamente, a la elección de los Ayuntamientos; sin perjuicio, eso sí, de los límites y requisitos que establezca una LO.
A tenor de lo dispuesto en el Art. 2 LEG, el derecho de sufragio activo corresponde a los españoles mayores de edad que, estando en pleno uso de sus derechos políticos, no estén comprendidos en los tres supuestos de exclusión que prevé la LEG, concretamente en su Art. 3:
a) Los condenados por sentencia judicial firme a la pena principal o accesoria de privación del derecho de sufragio durante el tiempo de su cumplimiento.
b) Los declarados incapaces en virtud de sentencia judicial firme, siempre que la misma declare expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio.
c) Los internados en un hospital psiquiátrico con autorización judicial, durante el período que dure su internamiento siempre que en la autorización el Juez declare expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio.
A partir de estas exclusiones, no ha querido el legislador español poner mayores condicionamientos.
Comentario aparte merece la posibilidad de que el derecho de sufragio activo no corresponda tan sólo a los españoles. El Art. 13.2 CE, tras especificar que solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el Art. 23 CE, añade que también puede reconocerse el derecho de participación, en su vertiente de sufragio activo, cuando así se establezca por Tratado o por Ley, atendiendo a criterios de reciprocidad.
La referencia al carácter directo del sufragio explica, por su parte, la previsión contenida en el Art. 4.1 LEG: el derecho de sufragio se ejerce personalmente acudiendo a votar a la Sección en la que el elector se haya inscrito y en la Mesa que le corresponda. No cabe, en consecuencia, el voto por procuración o delegación.
El sufragio debe ser, asimismo, igual, por lo que nadie puede votar más de una vez en las mismas elecciones, y todos los votos emitidos tienen igual valor.
Finalmente, el sufragio ha de ser también libre y secreto. Nadie puede ser, por tanto, obligado o coaccionado sobre el sentido de su voto, ni tampoco sobornado o comprado.
En relación con el carácter libre del voto se ha planteado en el pasado la posibilidad de que el sufragio se entienda igualmente como un deber.
Derecho de Sufragio Pasivo
Aunque suele decirse que los requisitos para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo no deberían ser diferentes que los establecidos para el ejercicio del derecho de voto, no es infrecuente que los ordenamientos añadan a las condiciones para ser elector, cualificaciones añadidas para poder ser elegidos, bien exigiendo un mayor número de años de ciudadanía o residencia, bien imponiendo una mayor edad, bien solicitando especiales cualidades de probidad personal, etc. Hay además un segundo factor que afecta, indirecta, pero decisivamente, al alcance real del sufragio pasivo, como son los requisitos impuestos por la legislación para la presentación de candidaturas y, en definitiva, las exigencias propias del Sistema electoral.
Nuestro derecho electoral vigente ha optado por unos requisitos de elegibilidad: son elegibles los españoles mayores de edad, que poseyendo la cualidad de elector, no se encuentren incursos en alguna de las causas de inelegibilidad; y, a continuación, los 35 supuestos de inelegibilidad que enumera el citado Art. 6 LEG.
El hecho de que las condiciones de inelegibilidad no resulten particularmente gravosas en la LEG, se compensa en parte por la opción escogida por el legislador en lo tocante a los requisitos para la presentación de candidaturas (Art. 44 LEG).
Como en el supuesto del derecho de sufragio activo, debe realizarse una última apreciación sobre la nacionalidad como requisito para ser elegible en el Derecho español moderno.
Derecho de Acceso a los Cargos Públicos
El Art. 23.2 CE establece: "Asimismo tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes".
Generalidades
La capacidad para gozar de este DF se rige por el Art. 13.2 CE: "Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales".
No parecen gozar del derecho reconocido por el artículo 23.2 CE las personas jurídicas y se ha declarado que el derecho del Art. 23.2 CE se reconoce a los ciudadanos y no a los sindicatos.
La abundante jurisprudencia del TC sobre el Art. 23.2 CE ha acabado por deslindar dos esferas en el Art. 23.2 CE: la de los cargos públicos electivos y la de las demás funciones y cargos públicos a los que se aplica el Art. 23.2 CE. Ahora bien, no es el mismo el contenido del derecho cuando se predica de cargos funcionariales que cuando hace relación a cargos que se alcanzan a través de la elección popular y tienen, por tanto, naturaleza representativa. Cuando se trata de la función pública el Art. 23.2 CE no concede más que un derecho reaccional para impugnar ante la jurisdicción ordinaria y en último término ante el TC. Pero en relación con los cargos representativos, los requisitos que señalen las leyes sólo serán admisibles en la medida en que sean congruentes con esa naturaleza.
Aunque el Art. 23.2 CE se refiere expresamente sólo al acceso a las funciones y cargos públicos, la garantía constitucional incluye, como es lógico, el permanecer en el cargo o función y el ejercer sin perturbaciones ilegítimas las facultades o derechos inherentes al mismo, pues no existiría propiamente protección del derecho de acceso si la permanencia o el debido ejercicio del cargo no estuvieran garantizados.
Para calibrar con exactitud el carácter de derecho de configuración legal que posee del Art. 23.2 CE, ha de aclararse que la remisión a los requisitos que señalen las leyes no impide radicalmente que aquellos puedan ser establecidos por una norma reglamentaria.
Los Cargos Representativos
La interpretación de los requisitos de acceso a cargos representativos debe ser finalista y flexible. En cuanto se aplica a cargos representativos, el Art. 23.2 CE es el pertinente en:
- Los problemas relativos al sufragio pasivo electoral derivados de la no proclamación de alguna candidatura o la exclusión de un candidato.
- Las cuestiones sobre proclamación de electos o elección y proclamación de Presidentes de las Corporaciones locales.
- Los puntos que se susciten sobre la permanencia en el cargo representativo y el debido ejercicio de sus funciones y derechos de status.
La doctrina constitucional relativa a cargos representativos parlamentarios no es siempre generalizable a otros cargos representativos. Pero para todos los cargos representativos vale el principio de que, si no hay discriminación ideológica en proveer cargos públicos de naturaleza política dando preferencia a los correligionarios, todos los votos deben tener igual valor y todos sus miembros han de estar en iguales condiciones.
Los Cargos y Funciones no Representativos
El eje de la jurisprudencia constitucional radica en el vínculo entre el principio constitucional de mérito y capacidad y el derecho del Art. 23.2 CE. Tratándose de la función pública, el derecho garantizado por el Art. 23.2 CE es el de acceder según méritos y capacidades objetivamente demostrados, lo que se aplica con especial intensidad en el momento del ingreso a la función pública.
La STC 50/1986, 23 de abril, declara que la igualdad de acceso se predica sólo de las condiciones establecidas para el acceso a cada cargo o función e impone que las reglas para el acceso se establezcan en términos generales y que todo requisito o condición que se establezca para el acceso deba ser referible a los conceptos de mérito y capacidad. Esta doctrina, que enlaza los artículos 23.2 y 103.3 CE cuando de funcionarios se trata, ha sido confirmada posteriormente de forma reiterada.
Los principios de mérito y capacidad siguen operando en el desarrollo y promoción de la carrera administrativa, aunque con menor intensidad que en el ingreso. En todo caso, el Art. 23.2 CE no concede un derecho fundamental a la legalidad funcionarial, si bien la Administración, cuando aprecia una infracción, queda siempre obligada a dispensar un trato igual a todos los aspirantes, incluso a los que se aquietaron.
Derecho de Petición
El derecho de petición está expresamente reconocido en el Art. 29 CE. En su primer apartado se establece con carácter general que "Todos los españoles tendrán derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley". El segundo apartado matiza el alcance de este derecho cuando quienes lo ejerzan sean miembros de las Fuerzas o institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar. En tal caso este derecho sólo podrá ejercerse individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su legislación específica.
El derecho de petición nace en la Edad Media y pervive como un instrumento necesario. En un régimen en el que el poder del rey no está sometido a normas y en el que los individuos sólo tienen el status de súbditos posee una gran importancia el que el súbdito goce de la posibilidad de presentar peticiones al rey, primero, por lo que tiene de instrumento de comunicación con el poder público y segundo, por lo que tiene de derecho. La trascendencia política del derecho de petición se acrecienta cuando es el parlamento el que ejerce el derecho ante el rey. Además, el parlamento, sustituye paulatinamente al rey como destinatario de las peticiones de los individuos.
La CE establece una serie de derechos y garantías que hacen prácticamente innecesario el reconocimiento del derecho de petición. Por tanto, en la CE hay un repertorio de derechos y garantías que reducen de manera muy considerable la importancia del reconocimiento de un derecho como el de petición, que antaño era esencial para el individuo, por su status de mero súbdito y no de ciudadano.
El derecho de petición es de configuración legal, o sea, el Art. 29 que lo establece remite a la ley la determinación de la forma y efectos de su ejercicio. Pero ha de ser una ley que respete el contenido esencial del derecho y orgánica. Además, la delimitación legal del derecho debe tener en cuenta las concretas exigencias que impone el Art. 29 en sus dos apartados, es decir, la titularidad del derecho corresponde a los españoles, la petición puede ser individual o colectiva y, en todo caso, ha de hacerse por escrito.
En lo que se refiere al contenido esencial de este derecho, el concepto de petición no puede equipararse a pretensión procesal. El contenido esencial del derecho no se agota en la posibilidad de que el ciudadano presente una petición a los poderes públicos.
Por último, decir que, la CE atribuye a este derecho el mayor grado de garantía jurisdiccional, pudiendo su infracción ser motivo de recurso de amparo ante el TC.