Derecho Administrativo: Intervención, Sanciones y Recursos

1.2 La actividad de ordenación o regulación y la de control

Actividad de ordenación, regulación y control

La ordenación o regulación es el conjunto de potestades y herramientas que los poderes públicos utilizan para influir en las actividades de los particulares, restringiendo sus derechos y libertades sin reemplazar su actividad, para garantizar el interés general.

Tipos de Actividades:

• Orientadas al interés general: La Administración las estimula y previene desviaciones.
• Lesivas para el interés general: La Administración regula estas actividades mediante requisitos (autorizaciones, concesiones) y respuestas a infracciones (expropiaciones, sanciones, inspecciones).

Esta planificación, regulación y control conforman la actividad de intervención, ordenación o regulación administrativa y de control.

1.5 Los instrumentos de control

Los instrumentos de control son técnicas jurídicas utilizadas por la administración, de acuerdo con las leyes, para verificar y garantizar que las actividades privadas cumplen las normas, y que en caso de infringirlas se impondrá la correspondiente sanción.

Esas potestades e instrumentos de intervención y control pueden exigirse ex ante o con carácter previo al ejercicio del derecho o de la actividad (por ejemplo: las autorizaciones), o ex post, es decir, una vez iniciado el ejercicio del derecho o de la actividad, a fin de verificar su cumplimiento (por ejemplo: las auditorías, las evaluaciones, etc.).

2.5 El régimen general de las subvenciones

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), regula el régimen jurídico de las subvenciones otorgadas por las Administraciones públicas y se considera legislación básica del Estado. Define subvención como la disposición dineraria del sector público a personas públicas o privadas, sin contraprestación directa, sujeta a un objetivo específico que promueva una actividad de utilidad pública o interés social, y con obligaciones para el beneficiario.

Pueden ser beneficiarios personas físicas o jurídicas, agrupaciones públicas o privadas, comunidades de bienes, uniones o patrimonios sin personalidad jurídica, siempre que realicen la actividad o se encuentren en la situación que legitima la subvención. No pueden ser beneficiarios quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con subvenciones, sean insolventes, incumplan contratos con la Administración, tengan incompatibilidades por cargos públicos, no cumplan con obligaciones tributarias o de Seguridad Social, residan en paraísos fiscales, deban reintegros de subvenciones o hayan sido sancionados con la pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones. Estas prohibiciones también afectan a empresas que se consideren continuación de otras sancionadas.

3.2 Los principios rectores del sector público y del servicio de interés general

Los principios rectores del sector público y del servicio de interés general son:

1. Legalidad: El Poder Legislativo reconoce actividades de interés general y asigna créditos para servicios públicos, pudiendo reservar actividades esenciales a la Administración.
2. Continuidad: Los servicios deben prestarse regularmente, sin interrupciones, disponibles 24 horas. La Administración establece y sanciona las obligaciones de continuidad.
3. Adaptación: Los servicios públicos deben incorporar mejoras tecnológicas, de seguridad y calidad, y atender a nuevos usuarios bajo el servicio universal.
4. Igualdad: Se garantiza la igualdad de acceso y condiciones de prestación, permitiendo diferencias razonables y proporcionales.
5. Razonabilidad de tarifas y control de precios: Los servicios deben ser asequibles, con gratuidad en ciertos casos, financiados por presupuestos generales o subvenciones.
6. Sostenibilidad presupuestaria: Las Administraciones deben financiar sus compromisos actuales y futuros conforme a estabilidad, transparencia, plurianualidad y eficacia.

3.3 El Estatuto jurídico de los usuarios de los servicios públicos

El Estatuto jurídico de los usuarios de los servicios públicos incluye derechos y obligaciones, que varían según la gestión del servicio (directa o indirecta). Las normas del servicio público (SP) establecen este estatuto.

Derechos de los usuarios de SP:

• Derecho a la creación de servicios públicos.
• Acceso a las prestaciones en igualdad de condiciones y sin discriminación.
• Disfrute del servicio con calidad y continuidad.
• Derecho a formular quejas y exigir responsabilidades.
• Participación en la gestión o control del servicio, directa o mediante organizaciones representativas.

Obligaciones de los usuarios:

• Pagar por la prestación del servicio.
• Usar el servicio correctamente, respetando a otros usuarios, al personal y los bienes.
• Inscribirse en ciertos servicios públicos, como educación y seguridad social.

4.2 Los principios de la potestad sancionadora

Los principios de la potestad sancionadora, regulados por la Ley 40/2015 del Sector Público (LRJSP), se aplican tanto al Derecho penal como al sancionador administrativo, con ciertas modulaciones. Se dividen en dos categorías:

Principios que afectan a la estructura del sistema sancionador:

1. Legalidad: Las sanciones deben estar basadas en leyes previas y claras, afectando la libertad y patrimonio de los ciudadanos.
2. Tipicidad: Las conductas sancionables y sus consecuencias deben estar claramente definidas por el legislador para evitar abusos.
3. Irretroactividad: Nadie puede ser sancionado por acciones que no eran infracciones en el momento de cometerse.
4. Prescripción: Las infracciones y sanciones tienen un plazo límite para ser exigidas o ejecutadas.

Principios que afectan a la dinámica del Derecho administrativo sancionador:

1. Culpabilidad: Las infracciones deben ser atribuibles a una persona física o jurídica, excluyendo la responsabilidad objetiva.
2. Proporcionalidad: Las sanciones deben ser proporcionales al grado de afectación al interés general causado por la infracción.
3. Non bis in idem: Prohíbe sancionar dos veces la misma conducta, ya sea como infracción penal y administrativa, o como dos infracciones administrativas.

4.3 El procedimiento sancionador

El procedimiento sancionador se basa en los artículos 24 y 25 de la Constitución Española (CE), garantizando el ejercicio de la potestad sancionadora y los derechos de los particulares. Sus fases principales son:

Inicio del Procedimiento:

1. Iniciación de oficio: Se inicia por acuerdo del órgano competente, que puede ser por iniciativa propia, orden superior o denuncia.
2. Actuaciones previas: Se pueden realizar para determinar los hechos, identificar responsables y recoger circunstancias relevantes.
3. Notificación: El acuerdo de inicio debe notificar al instructor y a los presuntos responsables, incluyendo detalles del procedimiento y derechos de alegación.

Instrucción:

1. Separación de órganos: Un órgano diferente del que dicta la resolución realiza la instrucción.
2. Actuaciones del instructor: El instructor recopila información, recibe alegaciones y pruebas, y puede modificar la determinación inicial de los hechos.
3. Período de prueba: Si es necesario, se abre un período de prueba no superior a 30 días ni inferior a 10.
4. Propuesta de resolución: El instructor formula una propuesta que se comunica a los interesados para audiencia y alegaciones.

Resolución:

1. Adopción de resolución: El órgano competente dicta la resolución basada en la propuesta del instructor, resolviendo todas las cuestiones planteadas.
2. Motivación y notificación: La resolución debe estar motivada y ser notificada a los interesados.
3. Actuaciones complementarias: Antes de la resolución, se pueden realizar actuaciones complementarias indispensables.

Extinción de Sanciones:

1. Cumplimiento: La sanción se extingue al cumplirse voluntariamente, mediante pago en caso de sanciones pecuniarias o cumplimiento de medidas personales.
2. Fallecimiento o prescripción: La sanción se extingue por fallecimiento del sancionado o por prescripción según plazos establecidos.

5.2 Los principios de la responsabilidad patrimonial

Los principios de la responsabilidad patrimonial administrativa extracontractual son:

1. Jurídico-administrativo: Se rige por normas administrativas en su procedimiento y control judicial, a través de tribunales contencioso-administrativos.
2. Unitario y general: Aplica a todas las Administraciones públicas, cubriendo daños derivados tanto de actuaciones sometidas al Derecho administrativo como al privado, incluyendo inactividad administrativa.
3. Responsabilidad directa: Los ciudadanos exigen responsabilidad directamente a la Administración titular del servicio o actividad causante del daño (art. 36.1 LRJSP).
4. Responsabilidad objetiva: Se basa en requisitos objetivos sin necesidad de dolo o culpa, y sin importar la legalidad de la actuación.
5. Responsabilidad integral: Busca dejar a la víctima indemne, cubriendo completamente los daños sufridos.

7 Plazos en los Recursos Administrativos

1. Recurso de alzada

Interposición:

• Acto expreso: Plazo de 1 mes desde la notificación del acto.
• Acto presunto (silencio administrativo): Se puede interponer en cualquier momento desde el día siguiente a que se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Resolución:

Plazo máximo de 3 meses para resolver y notificar. Si no se resuelve en este plazo, se entiende desestimado, salvo en casos de doble silencio (art. 24.1).

2. Recurso potestativo de reposición

Interposición:

• Acto expreso: Plazo de 1 mes desde la notificación del acto.
• Acto presunto (silencio administrativo): Se puede interponer en cualquier momento desde que se produce el acto presunto.

Resolución:

Plazo máximo de 1 mes para dictar y notificar la resolución. Si no se resuelve en este plazo, se entiende desestimado.

3. Recurso extraordinario de revisión

Interposición:

• Error de hecho: Plazo de 4 años desde la notificación del acto.
• Otros supuestos (documentos nuevos, falsedad, prevaricación, etc.): Plazo de 3 meses desde el conocimiento de los documentos.

Resolución:

Plazo máximo de 3 meses desde la interposición para resolver y notificar la resolución.

5.3 Presupuestos y requisitos de la responsabilidad patrimonial

Ámbito subjetivo

1. Perjudicado (sujeto pasivo): Según el art. 32.1 de la LRJSP, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas por cualquier lesión sufrida en sus bienes y derechos debido al funcionamiento de los servicios públicos. Esto incluye a personas físicas y jurídicas, tanto privadas como públicas.
2. Autor del daño (sujeto obligado a su reparación): La Administración Pública correspondiente debe responder por los daños causados por sus agentes, ya sea por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Ámbito objetivo

1. Tipo de actuación administrativa: Las Administraciones Públicas deben indemnizar por daños causados por cualquier actuación u omisión, ya sea normal o anormal, legal o ilegal, con o sin culpa o negligencia.
2. Daño: Para que haya responsabilidad, debe existir un daño que cumpla con estos requisitos:
   • Efectivo: Incluye tanto daño emergente como lucro cesante.
   • Evaluable: Debe ser posible traducir el daño en términos monetarios.
   • Individualizable: Debe afectar a un sujeto concreto o grupo específico.
   • Antijurídico: El sujeto afectado no tiene el deber legal de soportarlo.
3. Relación de causalidad: Debe haber una relación directa entre la acción u omisión administrativa y el daño, aunque no necesita ser exclusiva. Se aplican tres teorías de causalidad:
   • Causalidad exclusiva: Nexo causal directo y exclusivo (en desuso).
   • Equivalencia de condiciones: Todas las condiciones causantes del daño tienen la misma relevancia.
   • Causalidad adecuada: Punto de equilibrio entre las anteriores, la más aplicada.

Modulación de la responsabilidad

• Culpa de la víctima: Si la víctima realiza alguna acción que interrumpe o atenúa el vínculo causal.
• Culpa de un tercero: Si un tercero influye en la generación del daño.
• Fuerza mayor: Daños por caso fortuito pueden ser reparados, pero no los por fuerza mayor, que son imprevisibles e irresistibles.

Estas pautas aseguran que las Administraciones Públicas indemnicen adecuadamente a los perjudicados por el funcionamiento de sus servicios, manteniendo un equilibrio justo en la asignación de responsabilidades.

6.2 La declaración de lesividad de actos anulables

Las Administraciones Públicas pueden impugnar actos favorables para los interesados que sean anulables según el artículo 48 de la LPA, previa declaración de lesividad para el interés público. Los requisitos para esta declaración son:

1. Acto firme no recurrido ni confirmado como cosa juzgada.
2. Acto favorable.
3. No hayan transcurrido cuatro años (art. 107.2 LPA).
4. Sea anulable conforme al art. 48 LPA y lesivo para el interés público.

La declaración de lesividad se tramita exclusivamente de oficio, con vista y audiencia a los interesados, y debe iniciarse dentro de los cuatro años desde la fecha del acto, resolviéndose en seis meses para evitar la caducidad.

Tras la declaración de lesividad, la Administración debe presentar un recurso de lesividad ante los tribunales en el plazo de dos meses, denunciando la infracción de legalidad de sus propios actos.

6.1 La revisión de disposiciones y actos nulos

Las Administraciones Públicas pueden declarar de oficio la nulidad de actos o reglamentos con vicios de nulidad radical, según la Ley 40/2015. Esta potestad, sin límite de plazo, requiere la apreciación de la nulidad por el Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico y no aplica a actos confirmados judicialmente.

Para los actos administrativos, la revisión se justifica para actos favorables y puede iniciarse de oficio o a solicitud del interesado. En cambio, los reglamentos solo pueden revisarse de oficio. La competencia para declarar la nulidad corresponde a la Administración que dictó el acto y debe resolverse en 6 meses, retrotrayendo sus efectos al momento del acto nulo.

El incumplimiento de estos requisitos es recurrible en vía jurisdiccional, y los tribunales solo pueden obligar a tramitar la revisión de oficio. La revisión no procede si es contraria a la equidad, buena fe, derechos de particulares o leyes, debido a la prescripción o el tiempo transcurrido.

8.3 Las partes del proceso contencioso-administrativo

En el proceso contencioso-administrativo, la parte demandante es quien ejerce la pretensión contra una actuación administrativa, y la parte demandada es la Administración. Pueden existir codemandados cuyos derechos o intereses podrían verse afectados.

Capacidad procesal: Según el artículo 2 de la LEC y el artículo 18 de la LJCA, tienen capacidad quienes están en pleno ejercicio de sus derechos civiles, incluyendo menores y ciertos grupos sin personalidad jurídica.

Legitimación:

• Activa: Personas físicas o jurídicas con un derecho o interés legítimo actual.
• Pasiva: Quienes deben ser demandados y pueden intervenir en el proceso.
• Administraciones Públicas: Deben demostrar un interés público afectado.

Legitimación especial:

• Acción popular: Cualquiera puede tener legitimación.
• Acción vecinal: Vecinos pueden defender los bienes y derechos de Entidades locales en ausencia de acción por estas.

Postulación: Las partes deben estar representadas por un Procurador y asistidas por un Abogado, con excepciones como la autodefensa de funcionarios y representación por servicios jurídicos de las Administraciones.

8.4 El objetivo del recurso

El objetivo del recurso contencioso-administrativo

El recurso contencioso-administrativo busca la anulación o modificación de actos administrativos y la reparación de derechos. Se pueden impugnar reglamentos, actos administrativos finales o de trámite cualificado, inactividad administrativa y actuaciones sin cobertura jurídica ("vía de hecho").

Pretensiones de las partes:

• Actos o disposiciones: Anulación y reconocimiento de derechos.
• Inactividad: Cumplimiento de obligaciones.
• Vía de hecho: Cese de la actuación e indemnización.

Las partes deben mantener las pretensiones presentadas ante la Administración, aunque pueden alegar nuevos motivos en la vía judicial.