Análisis de las modificaciones tributarias y la estructura del gasto público en España

Modificaciones Tributarias

Categorías de Modificaciones Tributarias

En cuanto a la primera cuestión, el Tribunal Constitucional (TC) ha establecido un criterio según el cual las modificaciones tributarias pueden dividirse en tres categorías:

• Creación de tributos.
• Modificaciones sustanciales y profundas.
• Modificaciones de mera adaptación del tributo a la realidad.

Habilitación para Modificar Tributos

En cuanto a la segunda cuestión, el TC ha entendido que la habilitación para modificar tributos debe encontrarse contenida en cualquier Ley que, exceptuando la Ley de Presupuestos, regule elementos concretos de la relación tributaria.

Habilitación en Decretos-Ley

A raíz de esto, una importante cuestión es la relativa a la posibilidad de incluir la habilitación en un Decreto-Ley. La doctrina la considera contraria a la Constitución, mientras que el Tribunal Supremo (TS) la ha considerado válida siempre que se den los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad.

Modificaciones Tributarias en la Ley de Presupuestos

Usualmente, las modificaciones tributarias se refieren a los aspectos cuantitativos de diferentes tributos que las Leyes propias de cada tributo autorizan a incluir en la Ley de Presupuestos. Sin embargo, en otras ocasiones, el articulado de la Ley de Presupuestos contiene normas tributarias de alcance general, incluidas modificaciones de la propia Ley General Tributaria (LGT). Este tipo de reformas fue considerado contrario a la Constitución.

Ley de Acompañamiento

La reacción del Ejecutivo fue presentar cada año, junto al Proyecto de Ley de Presupuestos, un Proyecto de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, conocida como Ley de Acompañamiento. Estas leyes sirvieron de cobijo tanto de modificaciones puntuales de determinados preceptos como de reformas de hondo calado en diversos puntos del ordenamiento, sin relación alguna con el Presupuesto.

La práctica que se ha establecido es la de distribuir estas modificaciones entre la Ley de Presupuestos y la de Acompañamiento, de manera que la primera suele contener las actualizaciones en materia de tipos, deducciones, etc., que las propias Leyes sustantivas de los diferentes impuestos prevén que sean abordadas por la Ley de Presupuestos. Mientras que las Leyes de Acompañamiento suelen introducir otras reformas o ajustes, generalmente sobre puntos concretos o de detalles de la normativa, pero que pueden extenderse incluso a la creación de nuevos tributos.

Estructura del Estado de Gastos. Sistema de Clasificación de los Gastos Públicos

Sistemas de Clasificación

La clasificación de los gastos públicos se puede hacer con diferentes sistemas:

• La LGP anterior contemplaba tres sistemas principales:
  • Clasificación orgánica: Indica quién es el encargado del gasto correspondiente a cada partida presupuestaria.
  • Clasificación económica: Indica cuál es la naturaleza económica del gasto incluido en una partida.
  • Clasificación funcional: Indica cuál es la finalidad o función social del gasto.
  A los cuales se añadía la clasificación por programas, la cual indica tanto la función del gasto como cuáles son los objetivos que se pretenden alcanzar con la partida de gasto en cuestión.
• La nueva LGP establece una clasificación tripartita: orgánica, económica y por programas, pero sin haber desaparecido la clasificación funcional.

Clasificación Orgánica

De acuerdo con la clasificación orgánica, se distingue cada crédito o partida de gasto en función del Centro gestor del mismo, pues esta clasificación atiende al órgano encargado del gasto. Los cuales son, en primer lugar, los Órganos con dotación diferenciada que equivalen a los Altos Órganos del Estado (Casa del Rey, TC, Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas, etc.), seguidos de la Administración General del Estado (ministerios), sus Organismos Autónomos, las Entidades de la Seguridad Social y, por último, otras Entidades.

De acuerdo con esta clasificación, los créditos se agrupan por Secciones y Servicios. Cada Sección corresponde a un Centro Gestor. La Sección típica es el Ministerio. Los Altos Órganos ocupan también cada uno de ellos una Sección. A su vez, dentro de cada Sección se distinguen los Servicios, ajustados al organigrama de cada Centro (Subsecretaría, Direcciones Generales).

Clasificación Económica

Este sistema identifica cada crédito en función de la naturaleza económica del gasto al que se atiende con el mismo.

Siguiendo este criterio, se establece el siguiente cuadro:

• Operaciones Corrientes:
  • Gastos de personal (Capítulo 1).
  • Gastos corrientes en bienes y servicios (Capítulo 2).
  • Gastos financieros (Capítulo 3).
  • Transferencias corrientes (Capítulo 4).
• Operaciones de Capital:
  • Inversiones Reales (Capítulo 6).
  • Transferencias de Capital (Capítulo 7).
• Fondo de Contingencia.
• Operaciones Financieras:
  • Activos financieros (Capítulo 8).
  • Pasivos financieros (Capítulo 9).

Los términos son los clásicos: Operaciones Corrientes, Operaciones de Capital, Operaciones Financieras. A ellos se añade el Fondo de Contingencia disponible para atender gastos urgentes.

Según la clasificación económica, los créditos de cada Sección o de cada Servicio se agrupan en Capítulos y, dentro de éstos, en artículos que se descomponen en conceptos que pueden subdividirse en subconceptos.

Clasificación por Programas

Este sistema identifica cada partida en función del programa de gasto en que la misma se enmarca.

El Presupuesto de programas tiene su origen en las técnicas de asignación de recursos desarrolladas en el sector privado norteamericano en los años 50 y 60. De ahí pasaron al Departamento de Defensa de EE.UU. durante las Administraciones Kennedy y Johnson, de donde se expandieron al resto de las ramas de la Administración. Con el tiempo, esta técnica acabaría siendo exportada a otros países.

El sistema de Presupuestos por Programas sentó un cambio conceptual en la metodología presupuestaria tradicional. De lo que se trata es de integrar el presupuesto con un presupuesto en términos de objetivos. El conjunto formado por los objetivos, los medios personales y materiales asignados a su alcance y las acciones a desarrollar para llegar a su cumplimiento es lo que constituye un programa. Se trata de una técnica especialmente adecuada para la programación de gastos de inversión, pero que tiene cabida con relación con los gastos corrientes. Los programas pueden ser de carácter anual, pero lo normal es la programación plurianual. La clasificación por programas en un concreto Presupuesto nos dirá cuáles son los medios asignados al tramo anual de un programa a desarrollar en varios años (todo esto es lo que recoge la LGP al regular la programación y la presupuestación, las asignaciones anuales).

Clasificación Funcional

La clasificación funcional no aparece mencionada, pero no ha quedado olvidada.

Según esta clasificación, cada crédito presupuestario tendrá una clave que permitirá clasificarlo de acuerdo con su finalidad, con la función de gasto en que se encuadra.